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Réforme de l’âge de la retraite : nécessité démographique, prudence actuarielle, équité des travailleurs

Labels d’intégrité : Politique officielle / Données de suivi / Perspective externe / Alternative de gouvernance actuelle du FCM

La question de politique publique

Le 13 septembre 2024, le Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale a adopté la Décision sur la mise en œuvre d’un report progressif de l’âge légal de la retraite — le premier ajustement de l’âge de la retraite en Chine depuis les années 1950 — entrée en vigueur le 1er janvier 2025. La question de gouvernance est de savoir si une nécessité démographique peut être mise en œuvre d’une manière qui maintienne la solidité actuarielle du système de retraite tout en protégeant les perspectives d’emploi et les revenus de retraite des travailleurs.

Ce que la politique fait bien

La conception de la réforme reconnaît l’économie politique du vieillissement plutôt que de l’ignorer. Le report est véritablement progressif : l’âge de la retraite des hommes passe de 60 à 63 ans et celui des femmes de 50/55 à 55/58 ans sur quinze ans — d’un mois tous les quatre mois pour les hommes et les femmes qui partaient à 55 ans, et d’un mois tous les deux mois pour les femmes qui partaient à 50 ans — de sorte que les travailleurs les plus proches de la retraite ne voient leur départ différé que d’un mois ou de quelques mois, et non de plusieurs années. La réforme associe au relèvement de l’âge une souplesse : les travailleurs ayant atteint la durée minimale de cotisation peuvent partir volontairement jusqu’à trois ans plus tôt (mais pas avant l’ancien âge légal), et un départ différé d’un commun accord entre l’employeur et le travailleur est autorisé, toute mise à la retraite anticipée ou différée imposée étant explicitement interdite. La décision lie en outre la durée de cotisation au niveau des prestations (« plus de cotisations, plus de prestations ; départ plus tardif, prestations plus élevées »), renforce les protections contre la discrimination liée à l’âge à l’embauche et s’engage à élargir le soutien à l’emploi des travailleurs âgés et aux services d’aide aux aidants. Ce sont là les bons réflexes de conception pour une réforme qui doit être ressentie comme équitable par des centaines de millions de travailleurs.

Ce que montrent les données

Le dossier démographique est officiellement documenté. Le septième recensement national, publié en mai 2021, a recensé 264,02 millions de personnes âgées de 60 ans et plus — soit 18,70 % de la population — et 190,64 millions de personnes âgées de 65 ans et plus (13,50 %), la part des 60 ans et plus ayant augmenté de 5,44 points de pourcentage entre 2010 et 2020, le vieillissement étant plus marqué dans les zones rurales que dans les villes. Le Plan national du vieillissement du 14e plan quinquennal du Conseil des affaires d’État (novembre 2021) prolonge cette trajectoire sur la décennie et identifie la viabilité des retraites comme un défi central.

La logique budgétaire de la réforme est défendable dans sa direction, mais le tableau actuariel officiel accessible au public est mince. Le changement parallèle apporté par la décision — relever la durée minimale de cotisation de 15 à 20 ans à compter de 2030, au rythme de six mois par an — renforce l’équilibre du fonds à long terme, mais ni la décision ni les mesures d’accompagnement ne publient de projections actuarielles par cohorte qui permettraient aux travailleurs et aux employeurs de voir comment la situation du fonds évolue selon différents scénarios de fécondité, d’emploi et de rendement des investissements. Le débat public autour de l’annonce de 2024, visible dans les volumes de sujets en tendance sur les plateformes sociales et les commentaires d’économistes du travail, s’est concentré sur trois préoccupations côté travailleurs : la discrimination à l’embauche et à la promotion contre les travailleurs approchant la soixantaine ; la pression subie par les travailleurs exerçant des métiers physiquement exigeants ; et le double dilemme des aidants — nombre de femmes parties plus tôt à la retraite assurent aussi la garde des petits-enfants qui rend possible l’emploi de leurs enfants. Ces préoccupations sont de véritables questions de conception de politique publique, mais elles ne doivent pas être traitées comme une enquête représentative du sentiment national ; elles reflètent les points de vue des internautes les plus actifs et de professions spécifiquement concernées.

Deux risques de mise en œuvre méritent une attention explicite. Premièrement, les dispositions antidiscrimination seront mises à l’épreuve là où la capacité d’application est la plus faible : les petites entreprises privées où le licenciement est informel et coûteux à contester. Deuxièmement, les disparités fiscales régionales signifient que la santé globale du système de retraite dépend des transferts entre provinces excédentaires et déficitaires ; la réforme améliore le tableau d’ensemble mais ne résout pas à elle seule l’inégalité territoriale.

Le bilan historique du FCM

Aucune position contemporaine du Mouvement pour une Chine libre (FCM) sur le report de l’âge de la retraite de 2024 n’a encore été vérifiée. Les recommandations qui suivent constituent une proposition de gouvernance actuelle et ne sont pas antidatées.

L’alternative de gouvernance du FCM

Un cadre de Troisième République conserverait l’architecture du report progressif tout en rendant le système de retraite lisible et exécutoire :

  1. Publier des rapports actuariels indépendants. Un bureau actuariel des retraites statutairement indépendant publierait tous les deux ans des projections complètes par cohorte — le solde du fonds selon différents scénarios de fécondité, d’emploi et de rendement — et ces projections seraient une donnée obligatoire pour tout nouveau changement de paramètres.
  1. Rendre l’application des règles antidiscrimination rapide et locale. Créer au sein des bureaux du travail une procédure accélérée de jugement des plaintes pour discrimination liée à l’âge à l’embauche et au licenciement, avec des réparations publiées, et exiger que les licenciements d’employeurs visant des travailleurs à moins de trois ans de l’âge de la retraite soient documentés par écrit et susceptibles d’appel dans un délai de trente jours.
  1. Protéger explicitement les métiers physiquement exigeants. Codifier l’engagement de la décision sur les catégories spéciales de travaux dans des listes professionnelles publiées, avec des critères médicaux et d’ancienneté clairs, administrées de manière transparente plutôt que par la discrétion ad hoc des entreprises.
  1. Lier les droits à cotisation à l’aide aux aidants. Reconnaître les périodes de garde des petits-enfants ou de soins aux personnes âgées par des droits à cotisation pour les travailleurs qui réduisent leurs horaires ou quittent leur emploi, afin que l’économie du soin qui soutient l’emploi des jeunes travailleurs ne soit pas pénalisée à la retraite.

Comment mesurer le succès

  • Rapports actuariels biennaux publiés avec projections de scénarios, et leur utilisation dans chaque ajustement ultérieur des paramètres.
  • Taux d’emploi des travailleurs âgés de 55 à 63 ans, par sexe et par province, suivis annuellement.
  • Nombre de plaintes pour discrimination liée à l’âge déposées, jugées et réparées chaque année, avec le délai médian de résolution.
  • Âge effectif moyen de départ à la retraite par rapport aux barèmes légaux, et taux de recours aux options volontaires de départ anticipé et différé.
  • Ratios recettes-dépenses du fonds de retraite par province, publiés annuellement avec les flux de transfert rendus explicites.

Sources

Sections de gouvernance associées : Politiques chinoises historiques & réponses démocratiques ; Tableau de bord des politiques et résultats du Mouvement pour une Chine libre (FCM) ; Plans de gouvernance de la Troisième République ; Documents d’orientation et alternatives de gouvernance

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