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CCE-091｜公民教育应包含哪些权利知识？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-091 条目

公民教育应包含哪些权利知识？

摘要：“公民教育要讲权利”几乎没有人反对，分歧在于讲什么、讲到哪一步。本文先给出一个可以检验的答案：权利知识至少有四层——知道权利有哪些，知道权利的来源和边界，知道权利受侵害时的程序和出口，以及知道权利教育本身应当如何做。这四层大体对应联合国《人权教育与培训宣言》（2011年）所说的“关于人权的教育、通过人权的教育、为了人权的教育”。本文随后把这个框架用在两份公开的官方文本上：中华人民共和国（中国大陆）教育部、司法部、全国普法办2016年的《青少年法治教育大纲》，以及中华民国（台湾）教育部的《十二年国民基本教育课程纲要》及其“人权教育”议题和“公民与社会”科的学习内容。两者都把权利与义务、权利与法治放在一起讲；差别主要出现在可以逐条核对的地方，例如大纲文本里有没有出现“言论”“结社”“游行”这些宪法第三十五条的词，课程里有没有“权力限制权利须经立法授权”这样的追问。本文也认真对待两种反方意见：一是“权利必须与义务、国情并重”，二是“知道权利不等于会用权利，也不等于会改变政治”。最后给出一份由本文作者自己整理的权利知识清单，并说明哪些内容本文没有读到，不能下结论。

一、先给答案：权利知识的四层

一个中学生学完公民课，如果被问“你有什么权利”，可能答得出“受教育权、财产权、选举权”这几个名词。名词当然需要，但只会背名词，距离“遇到事情知道怎么办”还很远。本文把权利知识分成四层，每一层都对应一个可以检验的问题。

第一层，权利有哪些。包括生命、人身自由、受教育、财产、隐私，也包括选举和被选举、言论、集会、结社、批评和申诉的权利，还包括社会经济权利。检验问题：学生能不能不看书，说出十种以上，并分清哪些是宪法写明的，哪些是法律规定的？

第二层，权利从哪里来、边界在哪里。同一项权利，通常既有保护的范围，也有限制的条件：什么情况下国家可以限制、由谁决定、要不要有法律依据、限制到什么程度。只讲第一层不讲第二层，学生会以为权利是绝对的；只讲限制不讲保护，学生会以为权利是恩赐的。检验问题：学生能不能举出一项权利，说明它的限制条件写在哪一条？

第三层，出了问题怎么办。包括向谁申诉、能不能打官司、证据怎么留、时限多长、费用谁出、如果官司输了还有什么办法。检验问题：学生能不能为一个具体案例画出一条从投诉到诉讼的路径？

第四层，教育本身是否尊重权利。学校里学生有没有表达意见的机会，教师有没有教学自主，学生被处分时有没有申辩的程序。这一层不是“知识”，却决定前三层是不是真的。检验问题：学生在学校里经历过一次合规的申诉或自治程序吗？

这个分层不是任何机构的标准，是本文作者为了便于比较而设的。它的依据在下一节。

二、国际框架：知道、通过、为了

联合国大会2011年12月19日不经表决通过的《人权教育与培训宣言》（A/RES/66/137）是目前最直接可引用的国际文件。第一条第一款写道：“人人有权了解、寻求和获得关于一切人权和基本自由的信息，并应能获得人权教育与培训。”[1]第二条第二款把人权教育分成三类：“关于人权的教育”，即提供关于人权规范和原则、其背后的价值以及保护机制的知识和理解；“通过人权的教育”，即以尊重教育者和学习者权利的方式来学和教；“为了人权的教育”，即使人们有能力享有和行使自己的权利，并尊重和维护他人的权利[1]。

对照上一节，“关于”大致相当于第一、二层，“为了”大致相当于第三层，“通过”正是第四层。这个对应是本文的解读，不是联合国的原话；但三个词的原文可以逐一核对。

更早的《世界人权宣言》第二十六条第二款也规定：“教育的目的在于充分发展人的个性，加强对人权和基本自由的尊重。”[2]该宣言1948年12月10日通过时，表决为四十八票赞成、零票反对、八票弃权，当时代表“中国”投赞成票的是中华民国政府。需要说明的是，宣言本身不是条约，其条款的法律地位是另一个问题。本文这里只引它关于教育目的的文字。

值得注意的是，《宣言》是软法，没有强制力，也没有规定课程里必须有哪些具体权利。所以不能拿它去“判定”某个国家的课程合格与否，只能拿它当一把尺：课程有没有只讲其中一部分？

三、中华人民共和国（中国大陆）：文本里写了什么

中华人民共和国宪法第三十三条写明“国家尊重和保障人权”，同时规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。第三十四条是选举权和被选举权；第三十五条是“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条是批评、建议、申诉、控告、检举和国家赔偿的权利，同时规定“但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”；第四十六条规定公民有受教育的权利和义务[3]。（上述条文依据中国政府网公布的英文宪法文本核对，中文措辞以官方中文本为准。）

学校里怎么教这些？最直接的文件是2016年7月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》。它的基本原则开宗明义：“以宪法教育为核心，以权利义务教育为本位。”并要求“将权利义务教育贯穿始终，使青少年牢固树立有权利就有义务、有权力就有责任的观念”[4]。内容上，它要求按学段安排“公民基本权利义务、家庭关系、社会活动、公共生活、行政管理、司法制度、国家机构等领域的主要法律法规以及我国签署加入的重要国际公约的核心内容”，并把“自由、平等、公正、民主、法治”等理念与“宪法法律至上、权利保障、权力制约、程序正义”等原则结合起来[4]。

分学段来看，初中阶段要求“认知国家尊重和保障人权的意义。加深对公民基本权利和义务的认识”；高中阶段要求“了解保障人权的重要性及其含义，理解法治与权利保障的关系”，“了解选举制度和重要法律规定，认知法治与民主的关系”，“了解宪法实施及其监督的程序与机制”，以及“建立对正当程序原则的认识，树立理性表达诉求、依法维护权益的意识”；高等教育阶段的目标是学生“基本具备以法治思维和法治方式维护自身权利、参与社会公共事务、化解矛盾纠纷的能力”，同时“坚定走中国特色社会主义法治道路的理想和信念”[4]。对国际公约，高中阶段点名的是儿童权利公约和残疾人权利公约，后面还有一个“等”字[4]。

早一些的2007年《中小学法制教育指导纲要》在小学阶段列出了更具体的权利清单：“生命健康权、人身自由权、姓名权、受监护权、休息权、隐私权、财产权、继承权、受教育权”，并要求学生“知道权利受到侵犯时如何寻求法律保护，了解寻求法律保护的渠道”[5]。2017年教育部介绍小学和初中法治专册时，强调教材讲国家权力时“强调权力有边界，‘法无授权不可为’”，讲公民权利时“同时强调权利义务对等”[6]。

这些文本里有一点可以直接核对，也最容易被误读，所以单独说明：本文读到的2016年大纲正文中，没有出现“言论”“结社”“游行”这几个词，也没有出现“批评”一词；2007年纲要小学部分所列的权利清单（本文读到的节选）里也没有这些权利。这不等于课堂上不讲——大纲只是纲领，教材和课堂内容本文没有读到，不能下判断。但它说明，如果有人问“官方课程大纲里列了哪些权利”，答案要以文本为准，而不是以宪法第三十五条为准。同样，大纲写到“选举制度”“宪法实施及其监督的程序与机制”，说明选举和宪法监督是列入了的，具体讲到什么程度，同样要看教材。

还有一个值得注意的核对点：关于法治专册放在哪个年级，教育部网站上有两种说法。2016年12月陈宝生的署名文章说，从2016年秋季学期起，法治专册设在“六年级下册和八年级上册”[7]；北京市教委网站2023年的一篇文章则写“六年级上册和八年级下册”[8]。本文没有查教材，不能判断哪个是现行安排，只能提醒读者：引用年级时要先看版本。

四、中华民国（台湾）：课程里写了什么

中华民国（台湾）的做法不同：权利知识主要分散在“议题融入”和“公民与社会”科里，而不是一个专门的“权利课”。

《十二年国民基本教育课程纲要总纲》的课程目标之一是“涵育公民责任”，原文是“厚植民主素养、法治观念、人权理念、道德勇气、社区/部落意识、国家认同与国际理解，并学会自我负责”[9]。总纲列有十九项应融入课程的议题，其中包括人权和法治[9]。教育部国家教育研究院的《议题融入说明手册》把人权教育的学习目标写成：“了解人权存在的事实、基本概念与价值；发展对人权的价值信念；增强对人权的感受与评价；养成尊重人权的行为及参与实践人权的行动”，并列出这项议题的依据，包括《公民与政治权利国际公约》《经济社会文化权利国际公约》（合称两公约）、《联合国原住民族权利宣言》和《两公约施行法》等[10]。手册还写道，“尊重”与“包容”是人权的基本概念与核心价值，而“互惠的权利与责任，则是民主法治社会中每个人所应谨守的共同契约”[10]。

可以看出，中华民国（台湾）的官方课程文本同样讲权利与责任互惠。所以“是否讲义务”并不是两边的差别所在。

差别在“公民与社会”科的学习内容。本文读到的条目里有这样一些追问：“宪法与基本权利的保障，有什么关联？基本权利的限制，有何范围？国家如何促进基本权利的实现？”“宪法如何规范国家公权力之行使以保障人权？”，延伸探究更进一步：“国家必须经由立法授权才能限制人民的基本权利，什么样的限制是侵犯人性尊严而不得为之？”还有“国际人权公约与相关国际组织（包括联合国与非政府组织等）如何促成普世人权的实现？”“我国如何将国际人权公约的相关主张融入法律制度中？”“有哪些大法官解释，立下重要人权保障的里程碑？”“为什么人民的志愿结社受到相关法律的规范？会产生什么影响？”以及“民主国家中，人民或政府如何才会被赋予法律上的义务或责任（包括学生参与校园民主及学生自治的责任）？”[11]

用本文的四层来看：它覆盖了第二层（限制的范围和授权），第三层中的宪法解释，以及第四层的校园自治。需要同样谨慎的是，这里引用的是学校网站转录的课纲条目，而非教材；这些条目是“学习内容”的提问，教科书怎么回答、课堂怎么讨论，本文没有读到。

中华民国（台湾）这套做法的弱点，官方研究机构自己也谈过。国家教育研究院电子报引用《课程发展指引》写道：“议题教育性质上不宜单独设科，而应该以融入各领域／科目或学校本位课程实施”；文章同时建议，师资培育机构和专业团体应更积极培训教师议题教育的知识、技能和态度[12]。换句话说，权利知识若散在各科里，能不能教到位，很大程度上取决于教师。这篇文章举的例子是环境教育和海洋教育，不是人权教育，所以不能直接说人权教育的教学成效如何；本文也没有查到人权教育的教学成效评估。

五、两份文本并排：能比的和不能比的

把两份文本并排，能够逐条核对的差别有这么几项，需要强调的是，这些是“文本里写了什么”的差别，不是“学生学到什么”的差别。

第一，权利与义务。两边的文本都强调互惠。大陆的大纲说“有权利就有义务”，台湾的手册说“互惠的权利与责任”。这一项没有实质差别。

第二，对国家权力的限制。大陆大纲写“权力制约”“有权力就有责任”，教材介绍写“法无授权不可为”；台湾的课纲追问“国家必须经由立法授权才能限制人民的基本权利”。两边都讲权力有边界；台湾的条目把“限制基本权利”本身变成了学生要讨论的问题。大陆的大纲没有这样表述，但这是否意味着课堂不讨论，本文不知道。

第三，国际人权公约。大陆的大纲点名的是儿童权利公约和残疾人权利公约；台湾课纲的议题依据列出了两公约和《两公约施行法》[10]。这个差别有一个背景：中华人民共和国1998年签署《公民权利和政治权利国际公约》，至今未见批准（签署与批准状况见联合国条约汇编《公民权利和政治权利国际公约》状态表：中国于1998年10月5日签署，未批准）；而联合国法律事务厅2020年的说明列出，中华人民共和国仅是《经济社会文化权利国际公约》的缔约国[18]。（批准状况会变化，读者引用前请查联合国条约汇编的最新记录。）但“大纲没点名”不能推出“课堂没讲”。

第四，救济渠道。大陆大纲提到“调解、仲裁、行政复议等多元化纠纷解决机制”，并强调“理性表达诉求、依法维护权益”[4]；台湾课纲提到人民提起“诉愿或行政诉讼”的程序，以及大法官解释[11]。两者都有第三层的内容，细节不同。

第五，学校本身。大陆大纲要求“完善学生管理、服务以及权利救济制度”并开展模拟法庭等活动[4]；台湾课纲提到学生参与校园民主和学生自治[11]。这是第四层，两边都有文字，但实施到什么程度无法从文本判断。

六、案例：同一个条文，教哪一半

案例一：宪法第四十一条。这一条有两半，一半是“有权利批评和建议任何国家机关和国家工作人员”，另一半是“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”[3]。如果课堂只讲前一半，学生可能以为批评不受任何约束；如果只讲后一半，学生可能以为批评是危险的。完整的权利知识应当两半都讲，并且回答第二层的问题：谁来判断一项批评是不是“捏造或者歪曲事实”？按什么程序？可以向哪里申辩？这些问题在条文里没有答案，需要从其他法律和实践里找。

案例二：用权利的话语来争取权利。美国学者欧博文（Kevin O’Brien）在1996年提出“依法抗争”（rightful resistance）的概念，指一种部分制度化的民众行动：人们引用法律、政策和已确立的价值，去对抗没有兑现这些承诺的当权者[13]。他和李连江的研究以中国大陆农村为主，说明了权利知识的一种实际用途：把官方文件里的话变成自己的依据。但学界对此有争论。李连江2010年在《中国杂志》（The China Journal）发表的论文，题目就把“权利意识”与“规则意识”并列，讨论这类行为究竟属于哪一种[14]；欧博文后来的回应则认为，不必在两者之间二选一：依法抗争不能简单归为“权利意识”或“规则意识”中的任何一个[16]。

案例三：广东乌坎村事件的一项研究认为，村民表现的是“工具性的公民权利意识”：权利是争取经济利益的手段，而不是目的本身；这项研究因此认为乌坎更接近“制度化参与”，而不是“依法抗争”[17]。这只是一种学术解读，其他学者可能有不同看法；本文引用的是摘要，没有读全文。

三个案例合起来说明：权利知识能被用来做什么，既取决于知识本身，也取决于制度给它留了什么出口。

七、两种有分量的反方意见

反方一：权利要和义务、国情并重。这是中华人民共和国官方课程的明确立场，大纲所说“权利义务教育为本位”就是这个意思[4]。支持者的论据是：只讲权利的教育容易培养出只会索取的个人；权利的实现取决于具体的社会条件；青少年阶段首先需要的是规则意识。这些论据有一定道理，而且前面已经看到，中华民国（台湾）的官方手册同样讲“互惠的权利与责任”[10]。争议其实不在“要不要讲义务”，而在讲到什么程度算足够，以及“国情”是否可以成为不讲某些权利或限制国家权力的理由。后一点需要具体条文来检验，而不是靠一般性论断。

反方二：知道权利不等于会用权利，更不等于改变政治。Lorentzen和Scoggins研究中国大陆的“权利意识上升”，认为权利意识这一概念本身缺少清晰的定义，并且在他们区分的三种解释（价值变化、政府政策变化、社会均衡变化）中，政策变化的证据最强，因此权利意识的扩散“对国家来说稳定的作用多于不稳定的作用”[15]。这个观点值得认真对待：它提醒我们，权利教育的效果不能只用“学生知道了多少条文”来衡量，也不应被想象成必然推动政治变化。反过来，这个观点也有边界：它是对中国大陆一类情境的分析，不能推广到所有国家；摘要也没有说教育对此毫无作用。

八、一份权利知识清单（本文作者整理）

以下清单是为了便于检验课程而设，不是任何机构的标准。每一项后面都可以问“教材里有没有、讲到哪一步”。

1. 权利的名单：人身、财产、受教育、隐私；选举和被选举；表达、集会、结社；批评和申诉；社会经济权利。

2. 权利的来源：宪法、法律、国际条约各自管什么。

3. 平等和不歧视。

4. 限制的条件：谁可以限制、依据什么、有没有程序、有没有救济。

5. 权利与义务的关系：互惠，但不是交换——一个人没有履行某项义务，并不意味着其他权利可以被取消，这需要具体法律来规定。

6. 国家权力的边界：“法无授权不可为”这句话如何用在具体案例里。

7. 正当程序：被告知、被听取意见、被说明理由。

8. 救济路径：申诉、复议、诉讼，及各自的时限和费用。

9. 监督与问责：宪法实施如何监督，谁可以提出。

10. 国际规范：世界人权宣言、两公约、各自的地位和各国的参与状况。

11. 少数者的权利：多数决之下谁来保护少数。

12. 学校里的权利：申辩、自治、隐私、反欺凌。

九、本文的限制与结论

限制有以下几点。第一，本文读的是课程文本和纲领，没有读教材、教案，更没有看课堂，因此无法判断“学生实际学到了什么”。第二，关于中华民国（台湾）的“公民与社会”条目，本文引用的是学校网站转录的课纲学习内容，不是教育部官方正式公告本，条目编号与文字可能有差异；《两公约施行法》的条文本文也未打开核对，仅依据课程文件所列的名称。第三，中华人民共和国方面，本文没有查“八五”普法规划等其他文件，只看了教育部的大纲、纲要、教材介绍和官员文章。第四，关于权利意识的几项学术研究，本文只读了摘要或题录。

结论：公民教育应包含的权利知识，至少是四层：权利有哪些、权利的来源和限制、遇到问题怎么办，以及教育方式本身是否尊重权利。对照来看，中华人民共和国（中国大陆）和中华民国（台湾）的官方课程文本都强调权利与义务互惠，也都提到权力要受制约；真正可以逐条核对的差别，在于各自文本里列了哪些权利、点名了哪些国际公约、是否把“限制权利的条件”作为学生要讨论的问题。至于学生实际学到了什么，需要教材分析和学习成效调查才能回答，本文没有做到，读者也不应从文本差别直接推出教学成效的差别。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

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