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CCE-095｜基层自治实践能培养公民的哪些能力？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-095 条目

基层自治实践能培养公民的哪些能力？

摘要：很多人相信，公民不是靠背诵“民主”二字学会的，而是在真正需要商量、投票、算账、监督的小事里学会的。村里修路、小区换物业、社区预算怎么花，都是这样的小事。本文问的是：基层自治的实践，到底可能培养公民的哪些能力？这些能力在现实中有多少证据？本文先界定“基层自治”，在中国大陆指村民委员会和居民委员会这类“基层群众性自治组织”，在中华民国（台湾）指地方自治制度，其中最末端是民选的村里长。然后提出六项可能被培养的能力，借用政治学者维巴（Sidney Verba）等人的“公民技能”研究作为参照；接着按公开文本介绍中国大陆《村民委员会组织法》的规定（含2018年和2025年两次修正），以及学术研究对村委会选举的评估；再介绍台湾里长制度的法律定位。最后讨论两种相反的意见：一种认为基层自治只训练“小事”，不能外推到更高层级的政治能力；另一种是官方立场，认为基层自治是民主的重要实现形式。本文不对任何制度作整体评判，只提出可检验的问题。

一、先把“基层自治”说清楚

“基层自治”在不同制度里指的东西并不相同，要先分清。

在中国大陆，《村民委员会组织法》第二条把村民委员会定义为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；它办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见，并向村民会议、村民代表会议负责并报告工作[1]。这是2018年12月29日修正后的文本。城市里对应的是居民委员会，由《城市居民委员会组织法》规定，2018年的同一决定也修改了该法的任期条款[2]。（该法已于2025年10月28日由全国人民代表大会常务委员会全面修订，自2026年1月1日起施行，与下文所述《村民委员会组织法》2025年修正同日通过、同日生效；本文对居民委员会仅述其与村民委员会的对应关系，不展开新修订文本。）

在中华民国（台湾），地方自治的主体是直辖市、县、市和乡镇市，它们的首长和议员（代表）由居民选举，任期四年；乡以内编组为村，镇、县辖市和区以内编组为里。村里长由村里民依法选举，任期四年，连选得连任，受乡镇市区长指挥监督，办理村里公务和交办事项[10][11]。内政部的函释指出，里的定位是“行政编组”，不是地方自治团体[12]。这个区别很重要：里长是民选的，但里本身并不是一级拥有独立权力的自治政府。

所以，本文说的“基层自治实践”是一个宽松的范畴：由居民或村民自己选举负责人、开会讨论本地公共事务的活动。两个地方的制度差别很大，下面会逐一说明。

二、可能培养的六项能力

下面的六项能力是本文作者的整理，不是某一部教科书的原文，目的是让“培养公民能力”这个说法变得可以检验。

第一，获取并理解本地公共信息。比如村务公开、账目公布，参与者要能看懂数字。

第二，开会和商量。在会上发言、听别人的意见、接受少数服从多数的结果，也包括如何在意见不同时继续合作。

第三，决定与分配。哪笔钱先花在哪里，哪条路先修，需要在有限资源下取舍。

第四，监督与问责。查账、质询、投票换人，甚至依法提出罢免。

第五，组织与动员。把分散的人聚到一起，起草文件，联系有关部门。

第六，容忍分歧。在熟人社会里与不同意见的邻居长期共处。

学术上有一个可以对照的概念：维巴、施洛兹曼（Kay Lehman Schlozman）和布雷迪（Henry Brady）1995年的《声音与平等》（Voice and Equality）提出“公民技能”，据一份教育研究报告的转述，包括写信、参加会议、参与决策、筹划或主持会议、发言或演讲等能力[16]。他们同期的论文《超越社会经济地位》（Beyond SES）的摘要说，这些技能不只是早年习得，也在工作场所、各类组织和教会等非政治性的成人生活场所中发展，并且对政治参与有很强的影响[16]。这个思路把“小组织”和“大政治”连接了起来：在不那么政治的小圈子里练出的技能，可以用在政治场合。

更早的一个类似说法来自托克维尔（Alexis de Tocqueville）。本文所知的转述是：他在《论美国的民主》中认为，乡镇的制度之于自由，就像小学之于科学。这是二手转述，原文章节和措辞本文没有核对[17]。

需要强调：以上是“可能培养”的假设。能不能真的培养出来，要看具体的制度怎么设计、参与者有没有真实的权力，下面看证据。

三、中国大陆的村民自治：法律怎么写

先看法律文本。《村民委员会组织法》1998年11月4日通过，2010年10月28日修订，2018年12月29日修正[1]，2025年10月28日又作了第二次修正，自2026年1月1日起施行[3]。

2018年文本的几项规定与上述能力直接相关。其一，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；2018年的修正把每届任期改为五年（2010年文本是三年）[1][2][4]。其二，年满十八周岁的村民，不分民族、性别、职业、教育程度等，都有选举权和被选举权，但依法被剥夺政治权利的人除外[1]。其三，候选人由登记参加选举的村民直接提名，候选人名额应当多于应选名额，候选人要与村民见面，介绍履职设想并回答问题；选举实行无记名投票、公开计票，设秘密写票处[5]。其四，2018年文本规定村里应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财、监督村务公开等[6]；罢免条款（2010年文本第十六条，2018年修正文本同条未变）规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员[7]。

这些条文对应了第二至第四项能力：开会、取舍、监督。

2025年的修正又增加了新内容。据中国政府网刊载的决定：第二条改为“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，并实行“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”；新的第四条规定“村民委员会工作坚持中国共产党的领导，坚持和发展全过程人民民主，坚持自治、法治、德治相结合”，并规定中国共产党在农村的基层组织“领导和支持村民委员会行使职权”，同时“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”；还规定村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格[3]。这说明在中华人民共和国政府的制度设计里，村民自治与中国共产党的领导是并存的，法律把后者写进了前者的总则。

四、研究怎么说：程序在改善，权力配置没有同步

法律文本只告诉我们制度“应当”怎样。村民在实际中学到了什么，要看研究。

美国学者欧博文（Kevin O’Brien）与韩荣斌（Rongbin Han）2009年的论文《通向民主之路？评估中国的村选举》是最常被引用的评估之一。摘要说，过去二十年农村的选举程序大有改善，出现了一批相当自由和公平的选举；但“权力的行使”的变化没有跟上“获得权力”的变化：在很多社区，乡镇政府、党支部和宗族、宗教团体乃至黑恶势力等社会力量，仍在妨碍民主治理。他们因此认为，纯程序的民主定义有问题，民主化取决于当选者所处的权力格局[8]。论文还提到，另有研究（Lily Tsai，2007）发现，有些村选举办得不错，村民的公民意识却没有明显提高[8]。

一篇2023年前后发表在《中国季刊》（The China Quarterly）的文章则指出：所谓“一肩挑”，即村党支部书记通过村选举同时担任村委会主任，在选举规定中被明确提倡[9]。（这篇论文本文只读到摘录。）如果党支部书记与村委会主任是同一个人，村民通过选举能够“监督”的对象，与“领导”村委会的党组织，在人事上就合一了。这不是对该制度的评价，只是说明：评估村民自治培养了什么能力，必须看清楚村民实际能决定什么。

另一些研究提供了不同的角度。梅拉妮·曼宁（Melanie Manion）的四县调查被另一篇论文转述为：选举使村干部同时对上级和村民负责（转述出处待补，见本文限度）；石天建（Tianjian Shi）1999年的论文研究“制度主义者的民主化策略”，这里只转述其题目[20]。这些论点本文都没有读原文，因此只能作为文献线索。

综合起来，学界对村民自治的评价是有分歧的：有人强调程序进步和对干部的约束，有人强调党组织和其他力量对权力的限制。这个分歧本文无法裁决。

五、中华民国（台湾）的里长：定位和限度

再看台湾。《地方制度法》第59条规定：村（里）置村（里）长一人，受乡镇市区长指挥监督，办理村里公务及交办事项，由村里民依法选举，任期四年，连选得连任[10]。据行政院国情简介（查阅时），村里长选举与其他地方首长不同，其连任没有次数限制，全台有7,748位村里长[11]。台北市政府民政局说明，里长是由里民依法选举的公职人员，但不是民意代表；区长对里长没有任免权，但里长在业务上受区长指挥监督；里长是无给职，领取的是事务补助费[13]。

这些规定和第二节的能力对应起来：里长要召开里民大会，反映民情，推动里内公共建设。据新北市的规定，里长的职务包括召开里民大会、基层建设座谈会和里邻工作会报，以及推动里内公共建设和紧急事件的反映与应变[14]。这是承接、传达和协调的工作，也是公民学习与官员打交道的一个窗口。

台湾的县市地方自治始于1950年，国家档案的教学资料说明，当时的自治并不是以宪法为依据[15]。但需要对这个制度保持清醒。第一，里不是自治团体（见第一节），里长手中没有独立的预算和立法权，主要是行政辅助角色。第二，本文没有找到关于“当过里长或参加里民大会的人，是否在公民能力上比其他人更高”的研究，所以没有办法说台湾的基层选举培养了哪些具体能力。第三，台湾还有社区发展协会、参与式预算等做法，本文只看到了名称，没有读到它们的内容，因此不作论断。

六、两种相反的意见

第一种质疑认为：基层自治训练的是“小事”，未必能外推到国家层面的政治能力。这个质疑有两层。一层是能力的迁移：在村里学会开会，不等于会在更大的政治场合行使权利。另一层是能力的分配：维巴等人的框架本身就显示，公民技能的获得与社会经济地位相关。后续研究发现，在美国的非政治性志愿团体里，成员得到的参与促进作用并不是平均分配的：特权群体不但更可能加入，也更能从成员身份中获益，“参与的分层”因此被强化[18]；另一项研究则发现，志愿团体与非志愿团体（如工作场所）对政治参与的影响存在差异[19]。（两篇均只读到摘要。）这提醒我们，说基层自治“培养公民能力”时，要问清楚培养了谁的能力。

第二种意见是官方立场，应当完整地陈述而不是回避。按照上面提到的2025年修正，中华人民共和国的法律把村民自治描述为“发展基层民主”的制度，并把它置于“坚持和发展全过程人民民主”和中国共产党领导之下[3]。在这一立场看来，村民通过选举、协商、决策、管理、监督直接行使民主权利，党的领导是自治的保障而非对立面。这是官方文本的表述。对这一表述，上节引用的研究提供了一个可以检验的角度：权力的实际行使，是否如法条所写“不得指定、委派或者撤换”，党组织与村委会之间的关系又是怎样；而这需要逐村的证据，不是一两个文本能回答的。

七、可以自己使用的六个判断问题

下面的问题是本文作者的整理，没有经过效果检验。

1. 谁能参加？村里或社区里，所有成年居民是否都有选举权和被选举权，包括外来人口？（本文没有核查外来人口的情形。）

2. 能决定什么？当选的人对钱、地、项目有真实的决定权，还是主要执行上级交办的事项？

3. 能不能看账？账目是否公开，居民是否有渠道查询和质疑？

4. 能不能换人？罢免、换届是否真的发生过？

5. 有没有真实的分歧？居民之间有不同意见时，有没有规则让它们表达并得到处理？

6. 能力是否外溢？参与者在这里学到的做法，是否影响了他们在其他场合的行为？这一点最难验证，需要长期、有对照的研究。

对任何地方、任何制度，都可以用这六个问题去问，而不预设答案。

八、本文的限度

第一，本文大多数来源是搜索结果的摘录或网页片段，没有逐篇读全文；欧博文与韩荣斌的论文读到摘要和脚注片段，《声音与平等》通过出版社介绍和二手转述阅读。第二，村民委员会组织法的条文来自中国人大网和各地转载文本的摘录，2018年文本与2025年文本之间的条文序号不同（如直接选举条款，2018年是第十一条，2025年文本中为第十四条），本文引用条文内容时标注了版本。第三，托克维尔的说法是二手转述，原文没有核对。第四，关于《中国季刊》2023年文章、Manion、石天建、两篇美国研究的作者和刊名，本文有的没有记录，有的只引用了题目。第五，台湾部分没有读到关于基层选举实际效果的研究，也没有读参与式预算、社区发展协会的内容。第六，“六项能力”和“六个判断问题”是作者自己的整理，没有经过检验。第七，本文没有对中华人民共和国和中华民国（台湾）的整体制度作评判。

九、结论

基层自治实践有可能培养的，是开会商量、取舍分配、查账监督、组织动员和容忍分歧这些具体的能力；理论上的依据是“公民技能”的研究和托克维尔以来的老想法。但能培养到什么程度，取决于参与者手里有没有真实的权力、参与的机会是否平等。中国大陆的法律对村民选举写下了直接选举、差额候选、秘密投票、公开计票、村务监督和罢免的条文，同时在2025年的修正中明确了中国共产党的领导；研究显示，选举程序在改善，但权力的行使仍受党支部、乡镇政府和其他力量的限制。台湾的里长是民选的，法律定位是受区长指挥监督的行政编组，其培养公民能力的实际证据，本文没有找到。判断一个地方的基层自治是不是“公民学校”，可以问六个问题：谁能参加、能决定什么、能不能看账、能不能换人、有没有真实的分歧、能力有没有外溢。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

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