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CCE-096｜制度与领袖个人，哪个对政治发展更重要？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-096 条目

制度与领袖个人，哪个对政治发展更重要？

摘要：“靠制度还是靠人”是一个古老的争论。一种说法是：好的领袖能带来好的治理，制度只是工具；另一种说法是：再好的领袖也会老去、犯错，只有制度才能长久。本文不想简单地选边。它先把“重要”拆成三种意思：谁对结果影响更大、谁更稳定、谁更能被问责；然后用三类证据检验：一项以领导人在任内去世为“自然实验”的经济学研究，以及对独裁政体领导人更替的统计研究；中华民国（台湾）的两个事实，即蒋经国1985年的“不能也不会”声明和宪法增修条文对总统任期的限制；中华人民共和国的两个事实，即邓小平1980年对领导制度弊端的论述，以及2018年修宪删去国家主席“连续任职不得超过两届”的规定。文章同时陈述官方的理由和批评者的忧虑。本文的核心判断是：制度决定领袖能产生多大的影响，二者不是互相排斥的选项。最后给出五个可以自己使用的判断问题，并说明本文的限度。

一、先把“重要”拆开

“制度与领袖，哪个更重要”这个问题，要先问“重要”是什么意思。至少有三种。

第一种是影响的大小：如果换一个人，结果会不会明显不同？第二种是稳定：领袖离开以后，规则还在不在，社会还能不能照常运转？第三种是可问责：领袖做错了，有没有办法在不流血、不动乱的情况下让他承担后果、让别人接手？

这里的“制度”，指一套比个人长久、对掌权者也有约束力的规则，包括任期限制、选举、权力分立、司法审查、继承规则。“领袖”，指在一个时期内居于最高决策位置的个人。需要强调：这两个词是在不同层次上说话。领袖是行动者，制度是行动者所处的游戏规则。所以更有用的问法也许是：在不同的制度下，领袖个人的影响有多大？

二、证据一：领袖什么时候重要？

经济学家本杰明·琼斯（Benjamin Jones）与本杰明·奥尔肯（Benjamin Olken）2005年发表在《经济学季刊》的论文《领袖重要吗？》，用领导人在任内去世作为外生的变化来源，来检验领导人更替是否带来一国增长率的变化。摘要说，他们发现领袖对增长“有稳健的影响”，而且这种影响在对领袖权力约束较少的独裁环境里最强；论文的另一处摘录进一步说，民主国家里领导人的更替对经济增长似乎没有影响，而独裁国家的领导人，尤其是没有政党或立法机关与之竞争的领导人，似乎有影响[1]。

这项研究的意思很清楚：领袖的重要程度并不是一个常数，它取决于制度给了领袖多大的空间。制度约束越少，领袖个人就越重要，换一个人，结果就可能不同；制度约束越多，个人的影响就被稀释。要小心的是，该研究只涉及经济增长这一个结果，而且它并没有说影响的方向是好是坏。（这篇论文本文只读到摘要和摘录。）

政治学者芭芭拉·格迪斯（Barbara Geddes）等人对1946年至2010年280个独裁政体的研究给出另一个角度：约45%的独裁领导人更替会导致政体的改变；超过一半的政体崩溃，结果是由一个独裁政体换成另一个独裁政体；不到四分之一的领导人更替带来民主化；个人化独裁最不可能走向民主[2]。这说明，在缺少规则化继承的政体里，领导人的更替本身就是一个高风险的节点：它既可能是转机，也可能只是换了一个人继续同样的统治。

三、案例一：中华民国（台湾）——个人的选择，被宪法固定下来

先看一个“领袖主动放权”的例子。1985年12月25日，行宪纪念日，蒋经国在行宪纪念大会上表示，下一任总统必须依宪法产生；有人问他家人中是否有人会竞选下一任总统，他的回答是“不能也不会”；对于是否会变成军人政府，回答同样是“不能也不会”。《纽约时报》次日的报道记录了这段话，蒋经国百年诞辰纪念网页把同一内容归在这一天，并说他同年8月在接受《时代》周刊采访时已经表示过类似意思[3]。《台北时报》的专栏则称，这一声明与蒋介石时代“儿子顺理成章接班”的做法不同[3]。

这个例子有两层意思。一层是领袖的选择：一位有最高权力的人选择了不传位给家人。另一层更重要：这个选择之后，被写进了制度。今天的《中华民国宪法增修条文》第2条规定，总统、副总统由自由地区全体人民直接选举，自1996年第九任总统选举起实施；总统、副总统任期四年，连选得连任一次[4]。这就是以规则的形式，把“不世袭、不无限任期”固定了下来，即使以后的领袖没有蒋经国那样的意愿。

另一个例子说明制度可以拦住领袖一方的利益。2000年3月24日，大法官释字第499号解释，宣告1999年国民大会通过的修宪条文（其内容涉及国民大会代表任期自我延长）因程序上明显重大瑕疵、违反公开透明原则而无效[5]。这是一个由司法机关对政治行动者作出约束的例子。

之后的政党轮替，也提供了可以观察的事实：2000年、2008年和2016年的总统选举结果带来政党轮替[6]；2024年，赖清德当选总统，接替无法再连任的蔡英文，所属政党在立法院并未取得多数[6]。这些事实表明，在这套制度下，权力会按规则易手，最高职位的任期是有限的。

需要说明的限度：本文没有评估台湾各任总统在位时权力集中的程度，也没有评估这些制度的缺陷（例如总统与立法院分属不同政党时出现的僵局），因此这一节只能说明制度如何把个人的选择固定下来，而不能说明台湾制度是否运作良好。

四、案例二：中华人民共和国——对“制度”的论述与2018年修宪

中华人民共和国的情形需要分两段说，因为官方对“制度与领袖”的论述本身就有变化。

第一段是邓小平。1980年8月18日，他在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话[7]。同月，他两次接受意大利记者法拉奇采访，据转述，他在采访中强调要从制度方面解决问题，以避免重犯类似“文化大革命”的错误。（这段采访本文只读到转述，没有核对原始访谈记录，只作线索。）一位美国学者在接受美国全国公共广播电台采访时说，国家主席连续任职不超过两届的限制，是邓小平在1982年设立的，目的是避免毛泽东时期那种单一领袖带来的混乱[8]。（这是学者的说法，经媒体转述。）

第二段是2018年的修宪。2018年3月11日，第十三届全国人大一次会议以2958票赞成、2票反对、3票弃权通过《宪法修正案》，把宪法第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”改为“……每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”，即删去了连续任职不得超过两届的规定[9]。官方给出的理由有两个。一是全国人大常委会法工委的说明：中国共产党对党中央总书记和中央军委主席没有任期限制，所以这一条是否保留一直有不同意见；二是官方文章称这是“健全党和国家领导体制的重大举措”[9]。美国国会研究处的简报也指出，当时中国的领导人同时担任党的总书记、党的中央军委主席和国家主席三个最高职位，党章对前两个职位没有设任期限制[9]。

批评者持不同看法。BBC中文的报道称，不少学者对修宪表示忧虑，形容它是政治的大倒退[10]。（这些学者的姓名本文没有逐一记录，只是转述报道。）另一种分析则认为，宪法在中国大陆的作用更多是中央控制的工具，而不是权利的执行机制：这是美国学者的一项2022年研究的结论，该研究还指出全国人大宪法和法律委员会只有建议权[11]。（这是一家之言，也只涉及到2022年初。）

本文对这一事件不作评判，只指出一个事实：删去任期限制，改变的是“最高职位上的人可以任职多久”的规则；而是否会、会在多大程度上影响治理的稳定与问责，需要等到有更多事实才能检验。

五、两种相反的意见

第一种意见认为“领袖更重要”。其理由是：改革往往要靠有魄力的人来推动，制度可能保守、僵化。琼斯与奥尔肯的研究在一定程度上支持这一点：在约束少的环境里，领袖的确会改变增长的方向[1]。中华人民共和国官方为2018年修宪给出的理由，是“健全党和国家领导体制”，使国家主席的任职规定与党中央总书记、中央军委主席相衔接[9]；这一理由着眼于领导体制的衔接与连续，本身不是“领袖比制度更重要”的命题，但它以领导体制的稳定作为修宪的正当性依据，同样应当认真对待。但它有两个限定：一是“领袖重要”并不等于“好”，同样的论文没有说影响一定是正面的；二是领袖的影响往往发生在制度约束薄弱的地方，而这正是风险所在。

第二种意见认为“制度更重要”。其理由是：任何人都会老去、犯错，只有可预期的继承规则、任期和问责机制，才能让政治在领袖离场之后继续运转。格迪斯等人的统计显示，缺乏规则化继承的政体里，领导人更替常常导致大的变动，而且个人化的政体最不容易走向民主[2]。台湾的例子则是一个制度把个人的选择固定下来的案例[3][4]。

两种意见并不是对立的两极。它们实际上回答的是不同层次的问题：一个社会越依赖某个领袖，越需要关心这个领袖离开之后会怎样；制度越健全，个人的作用越被稀释，也越容易被替换。

六、可以自己使用的五个判断问题

下面五个问题是本文作者的整理，没有经过效果检验。

1. 最高职位的任期是否有限？限制是写在宪法或法律里，还是依赖个人的自觉？

2. 领袖离开之后，规则还在吗？继承是由公开规则决定，还是由个人或小圈子决定？

3. 违反规则有后果吗？是否有机构（法院、议会、选民）能让掌权者承担后果？

4. 规则谁来改，怎么改？修改规则的程序是否让反对意见有表达的机会？

5. 领袖的个人意愿是否被写进了制度？还是只是个人的承诺？

可以对任何国家、任何时期，包括中华人民共和国和中华民国（台湾），问同样的五个问题。

七、本文的限度

第一，本文大多数来源是搜索摘录或网页片段；琼斯与奥尔肯的论文只读到摘要和摘录，格迪斯等人的数据引用了本项目的先前整理，需要对照已发表的版本。第二，邓小平1980年的话引自一个转引的博客页面，原始访谈记录没有核对；他关于“制度”的论述只引用了讲话的标题；美国学者关于1982年设立任期限制的说法，是媒体转述。第三，关于2018年修宪的官方理由，来自全国人大常委会法工委、官方文章和国会研究处的简报摘录，没有读完整的说明记录；批评者的看法来自BBC的报道，学者姓名没有记录。第四，台湾部分没有评估台湾总统的权力实际集中到什么程度，也没有评估僵局等制度问题；2000、2008、2016年政党轮替的细节只引用本项目的先前记录。第五，没有对两种制度的治理成效作比较，也没有对领袖个人的功过作评价。第六，“三种重要”和“五个判断问题”是作者的整理。

八、结论

“制度与领袖，哪个更重要”这个问题，也许问得不够准确。更有用的问题是：在这个制度下，领袖的个人影响有多大，他离开之后会怎样，他做错之后有没有人能让他承担后果。证据显示，领袖的影响在约束少的政体里更大；台湾的事实表明，一位领袖的选择可以被固定为任期、选举、司法审查等规则；中华人民共和国的事实则表明，官方对“制度”的论述与最高职位任期规则，在1980年代和2018年有不同的方向，官方认为这是健全领导体制，批评者则担心它是倒退。读者可以用上面的五个问题自己去检验：任期是否有限，继承是否有规则，违规是否有后果，规则谁来改，个人意愿是否被写进制度。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

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