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CCE-075｜国际人权监督是否侵犯国家主权？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-075 条目

国际人权监督是否侵犯国家主权？

摘要：“人权问题是内政，外界无权干涉”和“人权是全人类的正当关切”，这两句话常被当作互相排斥的立场。但翻开联合国自己的文件，会发现它们经常出现在同一份文件里。本文不从“主权”这个大词出发，而是把“国际监督”拆成一架从弱到强的阶梯：条约批准、报告审议、国别访问、理事会决议、安理会强制措施。每一级的权力来源不同，是否“侵犯主权”的答案也不同。接着介绍两种相反的主张：中华人民共和国政府在联合国人权理事会上反复强调的“不干涉内政、反对政治化”，以及《维也纳宣言》中“人权是国际社会的正当关切”。最后看一个特殊的例子：中华民国（台湾）不在联合国体系内，却自己立法、自己邀请国际专家来审查。本文的判断是：国际人权监督在“经国家同意”的那几级上，很难说侵犯主权；争议集中在没有国家同意的几级，以及“谁来决定哪些问题可以被监督”这个更难回答的问题上。

一、两句话为什么能同时成立

《联合国宪章》第二条第七款写道：本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖的事项，但这一原则不妨碍第七章规定的执行办法的适用。[1] 这是“不干涉内政”最常被引用的条文。注意它约束的对象是联合国这个组织，而且明文留了第七章的例外。

另一头，1993年的《维也纳宣言和行动纲领》第四段说：促进和保护一切人权和基本自由，是联合国的优先目标；“在这些宗旨和原则的框架内，促进和保护一切人权是国际社会的正当关切”。[2] 同一份文件第五段又说：人权普遍、不可分割、相互依存、相互联系，同时“必须铭记民族特性和区域特性的意义，以及不同的历史、文化和宗教背景”。[2]

更有意思的是联合国大会1993年设立人权事务高级专员的第48/141号决议。它要求高级专员在《宪章》框架内工作，包括“尊重各国的主权、领土完整和国内管辖”的义务，同时在同一句里承认，促进和保护一切人权是国际社会的正当关切。[3] 也就是说，设立这个最主要的国际人权监督职位的文件，自己就把“尊重主权”和“正当关切”写在了一起。

所以争论的真问题，不是“主权和国际监督谁有道理”，而是：在具体的哪一环节、由谁、依据什么，可以对一国的人权状况说话。

二、监督的阶梯：从“同意”到“不同意也要”

下面五级，并不是联合国的官方分类，而是本文为了讨论方便做的整理。

第一级，条约批准。一国批准人权条约，是它自己行使主权的行为。条约一旦生效，条约规定的义务就成了这个国家的国际义务。这一级里，国家是主动者，很难说“被侵犯”。

第二级，定期报告与审议。条约机构由独立专家组成，缔约国定期提交报告，委员会审议后发表结论性意见，这些意见是建议，没有法律约束力。[4] 这一级的权力来源仍然是缔约国批准条约时的同意。

第三级，国别访问。特别程序的专家到一国访问，需要该国发出邀请。截至2023年底，有128个会员国和1个观察员国对专题特别程序发出了“常设邀请”。[4] 邀请是自愿的；不发邀请的国家，专家就进不去。这一级也基于同意，不过“同意”的程度更逐次、更可撤回。

第四级，人权理事会的决议、调查委员会和国别任务。这些不需要被审议国同意，由理事会47个成员国表决决定。[4] 本系列CCE-073已经讨论过：2022年10月6日，人权理事会以17票赞成、19票反对、11票弃权，否决了一份只要求就新疆问题举行一次辩论的决定草案。[4] 这一级已经是“没有被审议国同意”的监督，所以争议最大。

第五级，安理会依据《宪章》第七章采取的强制措施。这是《宪章》第二条第七款明文留出的例外。[1] 这一级不属于条约机构、特别程序或理事会自身的权力，本文只把它列出来作为阶梯的上端，不展开。

这样排开，一个简单的结论就出来了：前三级都建立在国家的同意之上，说它“侵犯主权”很难成立；真正有争议的是第四级——没有国家同意，由其他国家的投票来决定“讨论谁”。

三、中华人民共和国政府的立场

中华人民共和国政府在这个问题上的立场相当一致，也有自己的论证。

第一，“不干涉内政”是核心原则。中华人民共和国代表团在2021年3月18日人权理事会第46届会议第8项议题的一般性辩论中说，不干涉主权国家内政是《宪章》确立的核心原则和国际关系的基本准则；他们“有理由担心，有些国家试图以人权为借口，为干涉他国内政、损害他国主权寻找理由”。[5]

第二，反对“政治化”和双重标准。2018年3月23日，人权理事会通过了中华人民共和国政府提出的第37/23号决议《促进人权领域互利合作》，记录表决结果为28票赞成、1票反对（美国）、17票弃权。[6] 新华社报道，决议呼吁各国建立基于相互尊重、公平正义、合作共赢的国际关系，推动构建“人类命运共同体”。[7] 美国国会研究处的描述是，中华人民共和国在理事会提出的这类决议强调国家主权，并主张“安静对话”和合作，而不是调查和国际呼吁行动。[8]

第三，自己的人权叙述。外交部发布的《中国与联合国合作立场文件》写道：中国以人民为中心，把生存权和发展权作为首要的基本人权；并称中国已加入或批准26项国际人权文书，其中包括六项核心人权公约。[9] 这一数字来自中华人民共和国政府的文件，本文没有逐项核对。

第四，数十个国家的支持。2024年9月，古巴代表近80个国家在理事会上发表联合声明，强调主权、独立和领土完整，以及不干涉内政是国际关系的基本准则，反对人权问题政治化和以人权为借口干涉他国内政。（同一场会议上另有集团声明呼应，官方报道合计称逾百国表态；本文所引联合声明本身由古巴代表近80国发表。）这则消息来自中国官方人权网站的报道，应当作为一方的叙述来读。[10]

四、批评与对立的看法

对这套立场，批评有几类，值得认真听。

人权观察在2018年批评第37/23号决议：它没有承认理事会“处理侵犯人权情况、包括严重和系统性侵犯”的职责，也没有规定当国家拒绝合作时会有什么后果，结果是“只有中国自己得益”。[11] 2020年，该组织对中华人民共和国的第二份同类决议提出类似批评，认为它把国际人权法重新定位成国家与国家之间的关系，不给个人权利持有者和公民社会留下实质角色。[12] 巴西一份国际人权期刊的文章也认为，这个概念倾向于把合作改成“政府是主要受益者、而不是权利持有人”的非对抗性对话。[13]

这些批评自己也有可以讨论的地方。人权观察是一个国际非政府组织，它的立场是普遍主义的，不代表任何国家；它的批评不能代替理事会的表决。而第37/23号决议是以28票赞成、1票反对、17票弃权通过的：赞成票过半，说明它有真实的支持，但17国弃权也说明不少国家对它有保留。[6]

另一个重要的批评是：谁有资格决定什么是“内政”？《维也纳宣言》写明，人权是国际社会的正当关切。[2] 如果“内政”的范围由被审议的国家自己说了算，监督几乎无从谈起，因为每个国家都会宣布自己的人权状况是内政。反方的回应则是：如果“正当关切”可以由少数国家选择性地启用，监督就容易沦为大国之间的工具。这是CCE-073里谈过的“选择性”问题，下一篇文章（CCE-076）会专门讨论，本文不展开。

把两种说法放在一起看：中华人民共和国政府强调的是程序上的同意与不选择性，批评者强调的是实质上的权利保护与问责。这两者并不总是互相排斥——一个被广泛接受的监督机制，既需要被审议国愿意参与，也需要对严重问题有办法说话。

五、一个特殊的例子：中华民国（台湾）的“自我邀请”

中华民国（台湾）不是联合国会员，也没有办法把国家报告提交给联合国人权事务委员会。总统府的说明写道：由于在联合国缺乏代表权，台湾无法把国家人权报告送交联合国的两个委员会审查；为了加强保障、并与国际标准看齐，政府决定自己邀请国际人权专家到台湾，审查报告并发表结论性意见，程序“完全符合联合国所要求的”。[14]

具体做法是：2009年立法院通过《公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法》；国际专家的独立评论指出，总统在2009年宣布以国内法方式批准这两项公约，施行法还规定建立报告制度，监督政府履行义务。[15][16] 此后，政府在2013年、2017年、2022年和2026年各邀请一组国际独立专家来审查报告。[17] 2017年的第二次审查产生了78项结论性意见和建议；2022年5月的第三次审查，由九位国际人权学者和专家在台湾进行三天会议，产生92项结论性意见和建议。[18][19]

这个例子说明了两件事。第一，主权与国际监督不一定对立：一个政府可以因为国内人权保障的需要，主动请外部专家来审查。第二，它也有自己的局限：这套审查是政府“自己邀请”的，专家的结论性意见，法律地位不同于联合国条约机构的意见（这是本文对制度设计的理解，见第六部分），执行靠国内的管考机制。行政院在2022年9月函颁了各人权公约审查意见的管考共通规范，法务部再据以订出两公约第三次审查意见的落实与管考规划，说明这个机制的力量，在于国内行政体系是否接受并追踪。[20] 这里不是说两岸相比谁更优，而是说明：监督的正当性，既可以来自“国际社会的授权”，也可以来自“本国政府和公民社会的接受”。

六、限制与未核对之处

一，大部分材料是搜索摘录。《宪章》第二条第七款、《维也纳宣言》第四、五段、第48/141号决议的相关句子已读到原文片段；中华人民共和国代表团的发言、外交部立场文件、第37/23号决议的投票结果，均为摘录，未打开全文。

二，本文的“五级阶梯”是整理框架，不是联合国或学界的标准分类；各级的“是否基于同意”也是简化说法。例如，国家批准条约时可以提出保留，普遍定期审议适用于所有联合国会员国，不论其是否批准某项条约，这使它的“同意”性质需要另论。

三，关于中华人民共和国政府的立场，本文引述的是它在联合国场合的公开说法和官方文件，不评价其人权状况。各方对此的评价（包括人权观察的批评）分别标明了来源，读者应当把官方叙述和外部批评分别看待。

四，台湾的第四次审查（2026年5月）的结论本文没有读，只引了审查已举行的事实；有关“结论性意见法律地位”的说法，是本文对制度设计的描述，不是任何官方对其法律性质的表述。

五，没有讨论“保护的责任”、国际刑事司法和单边制裁，这些是更强的、更有争议的几级，也值得单独成文。

七、读者可以带走的三个问题

一，这一级监督的权力来源是什么？是国家自己的同意，还是其他国家的表决，还是强制措施？来源不同，主权的论证完全不同。

二，谁有资格决定“哪些问题可以被监督”？如果这个决定权完全在被监督的国家，监督就失去意义；如果完全在少数强国，监督就失去公信力。

三，监督之后有没有国内的落实？台湾的例子说明，国际专家再多，没有国内的接受和追踪机制，结论也只是文件。

至此可以回答标题：国际人权监督在国家同意的层面上，不能简单说侵犯主权；在没有同意的层面上，则确实在挑战“内政”的传统边界，这也是联合国文件自己就写进了的张力。判断一个具体做法是否合适，要看它走到了阶梯的哪一级、依据是什么、是否被一致地使用。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

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