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CCE-099｜多数人规则下如何保护少数群体的权利？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-099 条目

多数人规则下如何保护少数群体的权利？

摘要：十个人投票决定午餐，七个人要吃猪肉，三个人因为宗教不吃猪肉，多数票当然通过——但那三个人怎么办？这个小例子就是“多数人规则”的老问题。本文先区分几种“少数”，再说明常见的四类保护工具：宪法权利与司法审查、保证代表权的制度、自治与语言权利、反歧视法与国际监督。然后看两个有文件可查的例子：中华民国（台湾）对原住民族的宪法保障，以及2022年宪法法庭判决揭示的保护范围上的缺口；中华人民共和国（中国大陆）以民族区域自治为核心的制度，以及联合国消除种族歧视委员会（CERD）2018年的审议意见和中华人民共和国（中国大陆）政府的回应。本文不评定哪一种保护“更好”，只说明各自的文本、各方的说法和证据的限度。

一、先从一顿午餐说起

十个人投票，七比三，吃猪肉。如果这是一次性的、无关紧要的选择，也许没有人在意；但如果那三个人每一次都输，而且输的是他们的信仰、语言、孩子的教育，事情就不一样了。

多数人规则（简称“多数决”）有两个好处：简单，并且给每个人的一票同样的分量。它的问题也在这里：它只数人数，不问“输的人输了什么”。美国的詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在1787年的《联邦党人文集》第10篇中把这个问题说得很清楚。他把“派系”定义为一群人，无论占多数还是少数，因为某种共同的激情或利益而联合起来，与其他公民的权利或社群的长远利益相对立；他说，当多数构成了派系，民主的形式就使它能够牺牲公共利益和其他公民的权利[1]。他提出的解决办法有两条：要么防止多数在同一时间有同一种冲动，要么使多数“由于人数和地域所限，无法协同实施压迫的计划”[1]。他的方案是把共和国建得足够大，使利益足够多样。

后来的各国，用了各不相同的办法。下面先看“少数”是什么。

二、“少数”不止一种

本文把“少数群体”分成三类，便于后面讨论。这个分类是本文作者的整理。

第一类是人口意义上的少数：民族、语言、宗教上的少数，如原住民族、少数民族。他们往往在一个地区内集中居住，有自己的语言和习俗。第二类是权利意义上的少数：如残障者、性少数。他们不一定集中居住，但可能长期在多数决中输掉。第三类是政治意义上的少数：今天在选举里输了的政党和支持者。这一类“少数”会在下次选举中变成多数，所以保护它们的主要办法是保证竞争的公平，而不是特殊的名额。

三类少数需要的保护并不相同。第一类需要语言、土地和文化上的保障，也需要代表权；第二类更需要平等对待的法律和独立的裁判者；第三类需要的是规则下的轮替机会。

三、四类常见的保护工具

第一类是宪法权利加司法审查。把某些权利写进宪法，规定多数不能随意修改，再由法院判断法律是否侵犯了这些权利。它的长处是少数人有一个不靠人数的出口；争议在于法官不是选举产生的，有人认为这等于少数人替多数人作决定。

第二类是保证代表权的制度。例如在议会里保留名额，或采用比例代表制，使少数群体的声音不会被单一选区的多数淹没。它的长处是少数人在决策者之中有人；限度是代表不一定能改变结果，也可能把人固定在某个身份里。

第三类是自治、语言权利和文化保护。让少数群体在自己集中居住的地区自己管理一部分事务，使用自己的语言，学校可以教自己的语言。它的长处是直接保护文化；争议在于自治的范围由谁决定，自治机关与中央的关系如何。

第四类是反歧视法和国际监督。国内通过法律禁止基于民族、宗教、性别等的歧视，设立受理申诉的机构；同时接受联合国条约机构的定期审议。它的长处是提供了外部的参照；限度是国际机构的意见通常没有强制力，而且国家可以对其结论提出异议。

现实中，这四类工具往往同时使用。下面看两个例子。

四、案例一：中华民国（台湾）——原住民族的宪法保障与它的缺口

中华民国（台湾）对原住民族的保障，写在宪法增修条文里。第4条规定立法院立法委员自第七届起共113人，其中“自由地区平地原住民及山地原住民各三人”，也就是共有6个名额，保留给原住民族[2]。第10条第11项规定：“国家肯定多元文化，并积极维护发展原住民族语言及文化”；第12项前段规定：“国家应依民族意愿，保障原住民族之地位及政治参与，并对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业予以保障扶助并促其发展，其办法另以法律定之。”[2]（上述名额来自宪法增修条文的现行文本，6个名额占113席的约5.3%，这个比例是本文的计算。）

在法律层面，《原住民族基本法》于2005年2月5日公布（2018年6月20日最后一次修正），第1条规定立法目的是保障原住民族的基本权利，促进其生存发展，建立共存共荣的族群关系[3]。《原住民族语言发展法》于2017年6月14日公布，立法目的包括“落实历史正义”，而法规数据库的英文摘录显示该法把原住民族语言列为国家语言之一[4]。

这套制度同时用了三类工具：宪法层面的权利宣示，立法院里的保留名额，以及语言和文化的专门立法。

但是，它也留下了缺口。2022年10月28日，宪法法庭作出111年宪判字第17号判决，涉及“西拉雅族”的身份问题。判决的主文第一点认为：宪法增修条文第10条第11项、第12项前段所保障的原住民族，包括所有现存于台湾的台湾南岛语系民族；除了宪法增修条文第4条所称的山地原住民和平地原住民，凡民族语言、习俗、传统等文化特征至今仍然存续，其成员仍维持族群认同，并且有客观历史记录可查的其他南岛语系民族，也可以依其民族意愿，申请核定为原住民族，其成员并得依法取得原住民身分。主文第二点认为，《原住民身分法》第2条把原住民限于山地原住民和平地原住民，使符合条件的其他原住民族的身份没有受到法律保障，在这个范围内，与宪法第22条保障的身份认同权，以及增修条文的上述规定的意旨不符[5]。判决主文第三点还要求：相关机关应于判决宣示之日起3年内，依判决意旨修正《原住民身分法》或另定特别法，明文规范其他台湾原住民族的认定要件、成员身分要件及登记程序；逾期未完成，日治时期户口调查簿本人或直系血亲尊亲属经注记为“熟”或“平”者，在初步释明其族群文化特征仍存续、族群认同仍维持的情况下，可径向中央原住民族主管机关申请认定其民族别[5][14]。

换句话说，一套本来用来保护少数的制度，在定义上把一部分人排除在外，靠法院的判决才被指出来。这一缺口后来有了下文：立法院于2025年10月17日三读通过《平埔原住民族群身分法》，同年10月23日公布，在判决所定的3年期限内以专法落实判决意旨；包括西拉雅族在内的九个平埔原住民族群已提出核定申请。该法第23条另要求于施行后3年内制定或修正相关法律，保障平埔原住民的政治参与等权利——也就是说，身分认定先行，参政名额等问题仍待后续立法，本文所述的增额修宪提案即属后者[14]。这个判决之后，立法院里也有委员提出修宪案，主张在山地和平地原住民之外增加平埔原住民名额，把立法委员总数调整为116席；这只是提案，本文读到的页面没有显示它是否通过[6]。

还有一个与多数决直接相关的例子。2017年的释字第748号解释和2018年的公民投票，本文系列中的CCE-097已有介绍：公投可以通过“把婚姻限定为一男一女”的立法原则，但宪法法庭说明，依公投程序完成的法律仍然是法律位阶，不得抵触宪法和具有宪法位阶效力的司法院解释[7]。这就是“不靠人数的出口”在运作的一个实例：多数票有分量，但不能改写已经被认定为宪法保障的权利。

五、案例二：中华人民共和国（中国大陆）——民族区域自治与国际审议

中华人民共和国（中国大陆）处理少数民族问题的核心制度是“民族区域自治”。《宪法》第4条规定各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分[8]。《民族区域自治法》是实施这一制度的基本法律，国务院的配套行政法规则规定具体政策和措施（该政府向CERD提交的报告对此有说明）[9]。

2018年8月，联合国消除种族歧视委员会（CERD）审议了中华人民共和国的第十四至十七次合并定期报告，并于2018年8月通过结论性意见（文件日期为2018年9月19日）。委员会在“积极方面”欢迎了中国的多项举措，包括第二、第三期国家人权行动计划、少数人口较少民族发展规划（2011至2015年），以及2013年废止劳动教养制度等；同时提出了多项关切[10]。其中：第7段重申，中国的国内立法没有符合《公约》第1条的种族歧视定义，也没有一部全面的反歧视法；第40段关于新疆维吾尔自治区，委员会对此表示警觉（原文用语为 alarmed），提到有大量报告称维吾尔人和其他穆斯林少数民族在未被指控、未经审判的情况下被长期关押，提到针对维吾尔人的大规模监控和生物数据收集，并提到和田地区学校禁止维吾尔语教学的报道，同时注明“承认缔约国的否认”；第42段关于西藏，委员会关切有报告称西藏自治区学校里藏语教学在法律、政策和实践中没有与汉语处于平等地位，且受到严重限制，藏语倡导受到惩罚，藏人在法庭上无法得到藏语翻译；第54段则促请中国考虑批准《公民权利和政治权利国际公约》[10]。

该政府的回应有几个层面。外交部发言人陆慷在2018年8月14日的答问中说：中国代表团阐述了保护少数民族权益方面的新进展，CERD承认了中国在落实《公约》上的工作与成就；他同时说，某些反华势力出于政治目的对中国作出无端指责，个别境外媒体歪曲报道新疆的反恐和打击犯罪措施，新疆社会稳定、经济增长、各民族和谐共处[11]。2019年10月8日，该政府向委员会提交了落实结论性意见的后续答复[12]（本文没有读到答复的内容）。更早，国务院新闻办公室2019年3月发表的新疆反恐白皮书称，反恐“不针对任何特定地区、民族或宗教”，并称“保安全才能保人权，不反恐就不能保人权”[13]。联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）2022年8月31日发表对新疆人权关切的评估，其中说对维吾尔人和其他穆斯林为主的群体的任意和歧视性拘留，可能构成国际罪行，特别是危害人类罪；该政府在OHCHR页面上提交了对该评估的回应，本文没有读到其内容[15]。

对这些材料，本文只能做有限的说明：一，制度文本上，中华人民共和国（中国大陆）有自治地方、自治机关、民族语言和文化保护的规定；二，联合国条约机构对其运作提出了具体关切，该政府否认并作出回应；三，两者在事实层面存在明显分歧，本文没有独立证据可以在这些事实问题上作出判断，也不替任何一方下结论。

六、两种相反的看法

看法一：多数决本身就是对少数的保护。 持这种看法的人说：在民主里，今天的少数可以通过说服变成明天的多数，只要选举公平、言论自由，这就是对少数最好的保护；过多的特殊保障可能固化身份，也可能限制多数的自治。这一看法对第三类（政治上的）少数最有说服力。

看法二：多数决不够，必须有多数改不了的底线。 持这种看法的人以麦迪逊的论证为起点：多数形成派系时，多数决不会自我约束；少数人的语言、宗教、身份不是靠说服就能“赢回来”的，需要宪法、法院和国际监督。中华民国（台湾）的宪法法庭在释字第748号和111年宪判字第17号中的做法，属于这一类。

在中华人民共和国（中国大陆）的官方表述里，还有第三种框架：强调各民族共同发展、反对分裂，把少数民族的权益放在国家统一和社会稳定的框架里，通过民族区域自治和扶持发展来保障。批评者则质疑：CERD在2018年的意见中重申，中国的国内立法没有符合《公约》第1条的种族歧视定义，也没有全面的反歧视法[10]；在这种情况下，框架下的权利保障能否落到个人身上，需要更多证据。以上两方的说法，本文都只是转述。

七、可以自己使用的五个判断问题

下面的问题是本文作者的整理，没有经过效果检验。

1. 这里说的“少数”，是人口上的少数、权利上的少数，还是政治上的少数？他们需要的保护一样吗？

2. 有没有一道多数不能轻易改动的底线？由谁来判断多数有没有越线，这个裁判者独立吗？

3. 少数群体在决策机构里有没有位置，这个位置是由本群体自己选出的吗？

4. 保护的定义本身有没有遗漏？谁有权指出遗漏，指出之后能否纠正？

5. 当国际机构提出关切，国家如何回应：提供数据和解释，还是只否认？外部意见与国内救济渠道之间有没有联系？

八、本文的限度

第一，几乎所有来源是搜索摘录；宪法增修条文、《原住民族基本法》、111年宪判字第17号和CERD结论性意见是读到了正文片段，但并不是逐条读完。第二，判决日期（2022年10月28日宣示）已在宪法法庭英文摘要页面核对；判决全文本文没有逐段读完。第三，立法院增加平埔原住民名额的修宪提案，只读到提案本身，没有核对其后续；《平埔原住民族群身分法》的实施进度（各族群核定与成员登记）本文没有追踪。第四，《民族区域自治法》的条文本文没有直接读到，只通过该政府向CERD的报告的摘录得知它是制度的法律基础；CERD委员会的意见是一份国际机构依据报告和非政府组织资料作出的意见，其中的事实陈述多为“报告称”，不等于已核实的事实。第五，该政府的后续答复和对OHCHR评估的回应本文没有读到，所以不能比较双方的具体论证。第六，本文没有任何关于台湾原住民族实际政治参与程度、或中国大陆各少数民族实际享有的权利的实证数据，因此不评价任何一套制度的实际效果。第七，三类少数的分类、四类工具的分类和五个判断问题是本文作者的整理。

九、结论

多数决给每个人同样的一票，却不保证少数人在每一次投票后仍然留得住他们看重的东西。各国补救的办法有宪法底线、保留名额、自治与语言权利、反歧视和国际监督四大类。中华民国（台湾）的例子显示：一套专门保护少数的制度，也可能在定义上有遗漏，需要法院来指出；中华人民共和国（中国大陆）的例子显示：同一套词汇（自治、平等、保护）在官方文本、联合国条约机构的意见和该政府的回应之间，会呈现出相当不同的图景。读者可以用上面的问题，检验任何一个具体的制度安排。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS（附次要意见）。

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