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CCE-028｜国家统一目标与公民权利之间是什么关系？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-028 条目

国家统一目标与公民权利之间是什么关系？

摘要：“统一”和“权利”常被摆成二选一：要么为了统一暂缓权利，要么为了权利放弃统一。本文不预设这个选择，而是先看一个具体案件，再问三个可以检验的问题：统一目标是写在宪法的哪个位置、对谁有约束力；追求统一的手段会不会触碰公民权利；一部宪法能否同时容纳“主张统一”与“主张不统一”。文中对照中华人民共和国（中国大陆）的宪法与《反分裂国家法》、中华民国（台湾）的宪法增修条文，以及加拿大最高法院1998年关于魁北克分离的咨询意见。结论是：统一本身是一个政治目标，权利是公民对任何政治目标的底线；两者的关系不取决于目标是什么，而取决于目标与手段是否受宪法和程序约束。

一、从一个案件说起：主张什么，才算“分裂国家”

2014年9月23日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院以“分裂国家罪”判处中央民族大学经济学教师伊力哈木·土赫提（Ilham Tohti）无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产；同年11月21日，新疆维吾尔自治区高级人民法院二审维持原判。[1] 中华人民共和国政府后来在向联合国人权机制的答复中，说明法院认定他“煽动民族仇恨，策划、组织、实施分裂国家的犯罪活动”，并确认一审判决日期为2014年9月23日。[2] 国会及行政当局中国委员会（CECC）的分析则指出，判决依据的是《刑法》第一百零三条第一款，检方指控的内容包括在其网站上“传播含有分裂思想的课程”“煽动民族仇恨”。[3]土赫提本人否认指控；据欧洲议会2018年决议的记述，他一直拒绝分离主义与暴力，主张在尊重维吾尔文化的基础上寻求和解，联合国任意拘留问题工作组2014年的意见则认定对其拘留构成任意拘留。[12]

这个案件在国际上引起强烈争议：美国国务院当时的声明称“和平的异议不是犯罪”，中方则坚持这是依法审理的刑事案件。[1][2] 本文不替任何一方裁判事实，只借它提出一个概念问题：当“统一”被写进宪法序言，并且有刑法条款保护它时，一位公民发表对政策的批评，与“危害统一”之间的界线画在哪里？回答这个问题，要先看统一目标在两岸各自的法律里到底处于什么位置。

二、中华人民共和国（中国大陆）：统一是宪法义务，权利有明文边界

先看原文。中华人民共和国宪法序言写道：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”[4]

2005年3月14日，第十届全国人民代表大会第三次会议通过《反分裂国家法》，其中第二条规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”第五条规定：“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。”第八条规定，在三种情形之一出现时，“国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整”：“台独”分裂势力造成台湾从中国分裂出去的事实；发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变；或者和平统一的可能性完全丧失。[5] 同一部法律的第九条又写道，采取这类措施时“国家尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当权益”。[5]

这里有两点值得分开看。第一，统一目标是宪法层面的“职责”，并且被表述为包括台湾居民在内的全体人民的义务，而不是只对政府的要求。第二，同一部宪法也规定了公民权利的边界。宪法第五十一条规定，公民行使自由和权利时“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。[6] 这意味着在中华人民共和国的宪法体系内部，“国家统一”是限制权利行使的正当理由之一，限制是否合比例，则要看具体的法律和适用。

三、中华民国（台湾）：统一在宪法里是“前”，权利在宪法里没有被搁置

中华民国宪法增修条文序言的开头是：“为因应国家统一前之需要，依照宪法第二十七条第一项第三款及第一百七十四条第一款之规定，增修本宪法条文如左。”[7] 这段话常被引用，两个细节容易被忽略。其一，它是1991年修宪的授权依据，作用是说明修宪程序，而不是给公民设定一项“实现统一”的义务。其二，增修条文第一条规定，宪法修正案、领土变更案须经立法院提出、公告半年后由中华民国自由地区选举人在三个月内投票复决。[7] 也就是说，在中华民国（台湾）的现行宪法秩序中，领土变更的最终决定权被明确交给了自由地区的选举人，并有公民投票作为程序门槛。

权利方面，宪法第二十三条规定，自由权利除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。[8] 这是一条比例原则的条文：限制必须是“必要”的，并且要有法律依据。与大陆相比，这里的结构是不同的：统一目标没有进入公民义务的条文，限制权利的理由中也没有单列“统一”。当然，台湾的历史并不是一直如此。1949年起实施的戒严与《动员戡乱时期临时条款》一度让“反共统一”成为压制异议的依据，1987年解除戒严、1991年终止动员戡乱时期之后，刑法第一百条于1992年修正，才把“预备或阴谋内乱”改成需有“强暴或胁迫”的要件，这一点在本系列《批评政府是否等于不爱国或危害国家？》中已作过说明。[9]

四、最强的反方：国家要有统一的权利，没有领土完整就没有权利可言

反方的论证值得完整陈述。它大致有三层。

第一层，领土完整是国家存在的前提。没有一个稳定的国家，公民权利就没有保障的主体；如果任何地区都可以通过一次表决或一场运动脱离，国家就无法履行保护义务。第二层，统一目标有历史和民族情感的基础，中华人民共和国方面把台湾问题表述为“中国内战的遗留问题”，《反分裂国家法》第三条写明解决台湾问题“是中国的内部事务，不受任何外国势力的干涉”。[5] 第三层，大多数国家的宪法都禁止单方面分离，例如加拿大。

这些论证的合理部分应当承认：绝大多数国家确实不承认单方面分离的权利，加拿大最高法院在1998年的魁北克分离咨询意见中，正是这样裁决的，该意见认为魁北克无权依据加拿大宪法或国际法单方面脱离。[10]

但同一份意见还有另一半，往往被省略。法院同时认为，如果魁北克的多数人对一个清晰的问题以清晰的多数表示要分离，这会赋予这一意愿民主合法性，联邦与各省有义务就此展开谈判；法院强调“民主不仅意味着简单多数决”，谈判也必须尊重少数群体和宪法原则。[10] 后来加拿大议会通过《清晰法》，把“清晰的问题、清晰的多数”写入法律。[10] 加拿大的做法说明，一个国家可以既拒绝单方面分离，又承认“主张分离”本身是一种可以和平表达、必须通过谈判回应的政治主张，而不是犯罪。

所以反方只证明了“国家可以保护领土完整”，没有证明“因而可以限制对统一问题的和平讨论”。保护领土完整与限制言论之间还隔着一个问题：手段是否必要、是否合比例。

五、三个检验：怎样判断“统一目标”有没有挤占“权利”

下面三个检验是本文自己提出的，读者可以用它们检验任何地方、任何方向的统一或分离主张，包括本文的判断。

检验一：区分“主张”与“行为”。发表“应当统一”“应当不统一”的看法，与组织武装行动、使用暴力、与外国势力策划实际脱离，是性质不同的事。国际人权法一般要求，限制表达自由必须有法律规定、服务于正当目的，并且是必要和合比例的。[11] 如果一部刑法把“和平主张”也当作“危害统一”，就越过了这条线。

检验二：看程序，不看口号。统一或分离若要成立，是通过选举、公民投票、谈判与修宪，还是通过命令和强力？在中华民国（台湾）的宪法框架里，领土变更有明文程序（复决）；[7] 在加拿大，有“清晰的问题、清晰的多数、谈判义务”的程序；[10] 在中华人民共和国的法律框架里，《反分裂国家法》对和平统一的“协商和谈判”作了规定，但谈判的主体、议题和结果由国家决定，公民个人没有对应的程序性权利。[5] 程序的差别，比目标的差别更直接地决定公民能否参与。

检验三：看谁在说“全体人民的共同义务”。当一部法律写“全中国人民包括台湾同胞的共同义务”时，一个具体的问题是：台湾居民是否曾经通过自己的代议机构或投票表达过同意？这不是对义务本身的价值判断，而是一个民主合法性问题：义务的来源是否包含义务承担者的参与。

六、两岸的差异应当怎样对照，才不致说过头

把两岸并排放，容易得出“一边限制权利，另一边保护权利”这样的简化结论。更稳妥的说法是：

在中华人民共和国（中国大陆），统一被写入宪法序言与专门的法律，公民的表达与结社权利受到宪法第五十一条等条文的限制，并有分裂国家罪、煽动分裂国家罪等罪名；如伊力哈木·土赫提一案，显示这些条文在适用中可以覆盖高度争议的言论与学术活动。[1][2][3] 这是文本与案例所见的事实，至于判决是否正当，各方判断不同，本文不替读者裁决。

在中华民国（台湾），统一目标以“统一前”的措辞出现在宪法增修条文序言，领土变更由自由地区选举人复决；[7] 权利限制受“必要”原则约束；[8] 但同样要注意，台湾社会内部对统一、独立、维持现状的主张并存，宪法与法院如何处理这些主张的边界，仍然在持续的争论中，本文不作预测。

两者都不是“没有统一议题”。差别在于：一方把统一写成全体人民的义务并配以刑事保护，另一方把领土变更交给选举人的程序决定。这是本文所能从文本中确认的结构差异。

七、本文的限度

第一，本文只对照了条文和少数案例，没有评估这些条文在日常执法中的实际覆盖面。第二，宪法第五十一条与第二十三条的原文是依据条文常见引用，本轮没有重新打开官方文本逐字核对，审稿时请对照。第三，加拿大案例用于说明“拒绝单方面分离”与“谈判义务”可以并存，并不意味着它可以直接套用到两岸。第四，伊力哈木·土赫提案件的事实，本文引用了中方答复与国会及行政当局中国委员会（CECC）的分析，二者对案件性质的描述差异很大，本文只引用其中可核对的日期与罪名，不判断动机。另须说明：二审日期，中方答复（文献[2]）作2014年11月20日，新华社与CECC等公开记录作11月21日，本文从多数记录作21日。第五，本文三个检验是作者自己提出的工具，不是任何官方或学术界的统一标准。

八、结论

国家统一目标与公民权利的关系，不是“谁让位于谁”，而是“谁来设定边界、通过什么程序、受什么约束”。统一可以是一个正当的政治目标，也可以由宪法规定；但公民对这个目标的和平讨论、批评和反对，是否也受到保护，取决于法律是否区分主张与行为、限制是否必要且合比例、领土变更是否通过公民能够参与的程序。读者可以带着这三个问题，去看任何一部宪法、任何一个案件。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS（附次要意见）。

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