v1.0 ｜ 2026-10-22
CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-037 条目
缺乏监督的公共投资会产生什么后果？
摘要：公共投资花的是纳税人的钱，建成的是全社会共用的资产。如果没有独立的监督，常见的后果有四类：钱迟迟花不出去或花错地方，项目建成却没人用，隐性债务在账外累积，以及责任追不到人。本文用两套公开可查的审计材料来说明：一是中华民国（台湾）审计部与立法院对“前瞻基础建设计画”的审查，二是中华人民共和国（中国大陆）审计署向全国人大常委会所作的年度审计工作报告。两者都公开承认了问题，差别在于监督的独立性、公开程度和追责链条。本文也交代限度：审计报告只抽查部分项目，数字不能直接拿来做两地优劣的总评。
一、先给答案
缺乏监督的公共投资，后果不是“可能浪费一点”，而是一条连锁反应。第一步是规划不实：项目未经充分论证就上马。第二步是执行失序：招标流标、进度落后、资金闲置，或者被挪作他用。第三步是风险转嫁：项目收益不足以还本付息，债务被包装到账外，由未来的纳税人承担。第四步是问责落空：出了问题，找不到明确的负责人，下一轮投资照旧。监督的作用，就是在每一步设置一个“能被外部检查、能被公开说出来”的关口。
二、审计机关自己怎么说：台湾的“前瞻基础建设计画”
先看一个监督较为公开的例子。台湾自2017年起推动“前瞻基础建设计画”，以特别预算分期编列。审计部在审核民国106年度中央政府总决算时，直接写道：特别预算于民国106年9月公布，“部分计画尚未核定，致执行进度落后，且竞争型补助计画核定补助信息揭露未臻完整，有待检讨研谋改善”。据媒体引述审计部资料，第1期特别预算到2017年底的已实现比率只有12.89%。[1] 行政院当时的回应是：信息已上网，进度由工程会等四个部会分头管考。[1]
时间拉长，问题并没有马上消失。立法院预算中心对近年特别预算的研究显示：前瞻基础建设计画第1期的69项公共建设计画中，有20项到期未达预定进度，其中9项差距达50%以上；第2期75项中有42项未达累计预定进度，10项落后逾五成，且全部属于交通部的计画，多为轨道建设。[2] 审计部对民国109年度总决算的审核也指出：在编列前瞻特别预算后逾一年仍未执行或动工的计画有6项，其中4项是捷运规划，2项是铁路高架化或立体化规划，累计预算数1亿5,660万元，累计支用数为0；另有13项列管计画的预算执行率低于60%，多数因多次流标或厂商未依约办理采购。[3]
这些数字要放在背景里理解。同一份立法院研究也显示，前瞻计画整体预算执行率其实很高，第1期、第2期分别为96.52%和97.02%；但公共建设类计画的执行率较整体为低。[2] 也就是说，“钱花出去了”和“事办成了”是两回事。再看较晚近的数据：审计部2025年3月24日公布的《前瞻基础建设计画第4期特别预算执行情形》显示，第4期岁出预算2,098亿余元，累计实现数1,658亿余元，占79.04%；已实现比率未达80%的机关有8个，工作计画有55项。立法院在审查第5期特别预算时，要求行政院督促落后项目改善。[4]
台湾的案例说明了两件事。其一，问题被审计机关写进公开报告，媒体能引用，立法院能据此作出决议，这条“发现—公开—议决—回头检查”的链条是运转的。其二，监督并不保证没有问题：流标、规划不周、地方配合延迟，年年都在重复，只是被看见了。
三、另一套材料：中国大陆的年度审计工作报告
再看中华人民共和国（中国大陆）。审计署每年向全国人大常委会提交《国务院关于本年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中常有对重大投资项目的披露。以下均为官方文本所载。
2023年度报告（2024年6月25日，审计长侯凯向十四届全国人大常委会作报告）披露：国家发展改革委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库；其中522个项目的279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。52个地区597个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6,006.34亿元，很少吸引民营资本。[5]
2024年度报告（2025年6月24日）披露：长江中下游350个洲滩圩垸退出与整治工程，到2024年9月底逾期未开工，2020年以来发生各类险情1,075次；黄河上中游计划新建的3座拦沙水库，仅1座开工。[6] 同一报告还指出，重点审计的9省在2023年3月以来仍有违规新增隐性债务，例如山东临沂市兰山区指定区属国企垫资16.01亿元建设高校分校区。[6]
此前的审计还披露过更具体的“浪费”。2023年6月的报告抽查了18个省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个PPP项目，发现至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设会议场馆或景观工程，涉及计划投资75.66亿元。[7] 一些省份的地方审计报告还显示，宁夏27个市县的242个专项债项目实际无收益，无法依靠项目收益还本付息。[8]
需要注意的是，这些问题是由官方审计机关自己披露的。大陆并非“没有监督”，而是监督的形态不同：审计署属国务院系统，报告向全国人大常委会提交；而本文无法在公开材料中核实，披露的范围与地方审计成果是否完整公开。这一点应当如实说明，不宜替它下结论。
四、四类后果，逐一拆开看
把两套材料放在一起，可以归纳出四类后果。这是本文的整理框架，不是任何一份官方文件的原话。
第一类，资金闲置或错配。台湾第1期前瞻计画的多项工程因计画未核定、流标而迟迟没有开工；[1][3] 大陆的522个专项债项目中有279.24亿元当年即闲置或被挪用。[5] 钱放着不用，意味着本该及时受益的人得不到服务，也意味着融资成本白白发生。
第二类，建成却无用。大陆审计披露的烂尾PPP项目和违规修建的会议场馆、景观工程，属于这一类；[7] 宁夏的242个“无收益”专项债项目则是另一种形态：项目本身也许有公益价值，但被当成能自我还债的项目申报。[8]
第三类，风险转嫁给未来。违规新增隐性债务，是大陆审计报告反复点名的问题。财政部2024年8月15日通报了2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例，例如四川彭州市以预期土地出让收入作为回报，要求国有企业垫资建设，形成新增隐性债务4.32亿元。[9] 债务一旦在账外累积，当届官员未必承担后果，承担的是后来的纳税人。
第四类，问责落空。问责不是口号，需要三个条件：谁决定、谁执行、谁验收，三者必须能区分；验收结果必须公开；处分必须有记录。大陆方面，2025年6月公布的审计工作报告称，针对2023年度审计查出的问题，截至2025年3月底，已整改问题金额6,540多亿元，制定完善规章制度1,710多项，追责问责4,120多人。[10] 这是官方口径，读者可以据此知道问责在发生，但也应追问：被追责的人是否对外可查，是否包括决策层。
五、反对意见：监督会不会拖慢投资？
这是最常见的反驳，也值得认真对待。它的论点是：层层审批、审计、质询会使项目延误，错过建设窗口，成本上升；在经济下行时，更需要“先干起来”。
这个意见有一半是对的。监督确有成本，审批链条过长会拖慢进度。台湾的前瞻计画本身就有例子：第1期因计画尚未核定而进度落后，这正是“前期规划与审议”所占用的时间。[1][3] 但另一半证据指向相反的方向：没有前期论证而匆忙上马，后来更容易烂尾、停工。大陆的522个“缺乏要素保障甚至已停工”的项目被纳入项目库，同样说明“先入库再说”的代价。[5]
所以更准确的说法是：问题不在于“监督”或“不监督”，而在于监督是事前、事中还是事后，以及监督者是否独立。事后审计能发现问题，但发现时钱往往已经花了。事前的审议、公开招标、第三方评估，才是减少损失的主要手段。
六、两个自测问题
读完前面的材料，读者可以用两个问题检验自己：
一，如果一个地方政府要建一座体育场馆，在什么条件下，你会认为它的论证是充分的？至少应当有：需求预测、全生命周期成本、资金来源、使用率假设，且这些材料能被议会、媒体或公众查阅。
二，假如审计发现项目闲置，谁应当出面解释？如果答案是“没有明确的人”，那就说明问责链条断了。
七、本文的限度
第一，审计报告只抽查部分项目，台湾与大陆的审计范围、抽样方法、披露细节并不相同，所以本文不对两地做总体优劣的排名。第二，台湾的数据多来自立法院研究报告和媒体转引，审计部原文只读取了摘要片段，具体数字请以原件为准。第三，大陆的审计工作报告是官方对外披露的版本，披露范围由官方决定；本文只能说“公开文本写了什么”，不能说“没有写的就不存在”。第四，第四节的四类后果是本文的归纳框架。第五，本文没有评价任何具体官员的责任。
八、结论
缺乏监督的公共投资，最终会让资金闲置、项目无用、债务隐藏、责任模糊。两套公开材料都表明，各国（地区）的公共投资都会遇到流标、规划不周、进度落后之类的问题，监督不能保证零问题。真正的差别在于：问题能否被独立机关发现，能否被公众读到，能否让决策者付出代价，以及下一轮投资是否因此而改变。对公民来说，最务实的做法是读一读审计报告，关注项目的论证材料，并追问谁来验收。
参考文献
- [1] ETtoday新闻云：《超直接！审计部批前瞻：执行进度落后、补助信息揭露未完整》，2018-07-27。https://www.ettoday.net/news/20180727/1222278.htm ；审计部106年度中央政府总决算审核报告相关章节：https://auditreport.audit.gov.tw/ServerFile/Get/637964718045598685c573e74234a44619b7140916767aa543
- [2] 立法院预算中心：《近年中央政府特别预算有关公共建设计画编列与执行情形之研究》。http://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~%2FFile%2FAttach%2F211212%2FFile_19728689.pdf
- [3] 立法院：《109年度中央政府总决算审核报告整体评估报告》。http://www.ly.gov.tw/Pages/ashx/File.ashx?FilePath=~%2FFile%2FAttach%2F211695%2FFile_19729458.pdf
- [4] 立法院议案关系文书：经济部函送《前瞻基础建设计画第4期特别预算执行情形》书面报告（引述审计部2025-03-24公布内容）。https://ppg.ly.gov.tw/ppg/SittingRelatedDocumentReportMatter/download/agenda1/02/pdf/11/04/07/LCEWA01_110407_00083.pdf
- [5] 《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（2024-06-25）；中国政府网解读：https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202406/content_6959307.htm ；财经媒体转述：https://news.qq.com/rain/a/20240628A0A21U00
- [6] 《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（2025-06-24），中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202506/t20250626_446155.html
- [7] 南方周末：《审计署：部分信托公司帮助实体企业粉饰报表，部分PPP项目造成浪费损失》，2023-06-26。https://www.infzm.com/contents/251517?source_1=253514
- [8] 财新网：《地方审计披露部分专项债项目无收益 平台执行政府指令增加债务风险》，2024-08-06。https://economy.caixin.com/m/2024-08-06/102223806.html
- [9] 财政部：《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，2024-08-15。https://czj.pds.gov.cn/contents/12714/665803.html
- [10] 新华社/中国政府网：《审计工作报告：审计整改总体格局进一步巩固深化》，2025-06-24。https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202506/content_7029311.htm
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审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-22。结论：PASS（附次要意见）。