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CCE-067｜宪法如何实际约束权力？纸面条文与现实有多大距离？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-067 条目

宪法如何实际约束权力？纸面条文与现实有多大距离？

摘要：判断一部宪法是否真的约束权力，不能只看条文写了什么，要看三件事：有没有一个独立于被约束者的机构可以对权力说“不”；公民或其他机关能不能启动这个机构；说“不”之后，被否定的规定是否真的失效。本文用这三个检验，对照中国大陆（中华人民共和国，由中国共产党执政）与中华民国（台湾）两种经验。结论是：中国大陆的宪法条文写得完整，也确实存在一条真实但方向偏下的纠错通道——全国人大常委会的备案审查每年纠正大量地方和部门规定，2003年孙志刚案后收容遣送办法随即被废止；但这条通道至今不触及执政党本身，新设的宪法和法律委员会据学者研究只有咨询性质。中华民国（台湾）的宪法曾被《动员戡乱时期临时条款》和戒严架空数十年，约束力是1990年之后由大法官解释、改选和政党轮替一点点“补”出来的，而且今天仍在争议中。差距有多大，取决于条文背后有没有可执行、可启动、可公开的机制。

一、先问三个问题

一部宪法翻开来，几乎都写着“一切权力属于人民”“任何人不得超越宪法”。这些句子本身说明不了什么，因为写下它们不需要任何成本。更有用的做法是把“约束”拆成三个可以检查的问题。

第一，谁能说“不”？也就是说，有没有一个机构，其成员的职位、任期和升迁不取决于被审查的对象。第二，谁能请它开口？如果只有被审查者自己才能启动审查，那么审查多半只会发生在领导人想让它发生的时候。第三，说“不”以后会怎样？被宣告违宪的规定是立刻失效、限期失效，还是只被“建议修改”？结果是否公开、是否可被检验？

这三个问题不预设答案，也不预设某一种制度才算“正确”。联邦最高法院式的司法审查、欧陆式的宪法法院、议会内部的审查委员会，都可以通过这三项检验，也都可能不通过。下面先看中国大陆，再看中华民国（台湾），最后讨论这类比较能走多远。

二、中国大陆：纸面上写了什么

先看条文。现行《中华人民共和国宪法》（2018年修正）第五条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。[1] 第二十七条要求国家工作人员就职时公开进行宪法宣誓。第一百三十一条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。[1]

监督机制也在条文里：全国人民代表大会“监督宪法的实施”（第六十二条），全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”，并有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议（第六十七条第一、七、八项）。[1] 2018年修宪把全国人大“法律委员会”改名为“宪法和法律委员会”（第七十条）。[1]

执政党的表态同样明确。中共十九届二中全会公报（2018年1月）写道，要“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，并强调“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。[5] 据学者Keith Hand梳理，习近平2012年12月4日在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中已经提出依法治国首先是依宪治国；2022年12月他又在纪念宪法施行40周年的署名文章中提出，要完善宪法监督制度，提高合宪性审查、备案审查的能力和质量。[2][6]

单看这些文字，三个问题似乎都有了答案：有监督机关，有撤销权，有最高领导人的公开承诺。但同一部宪法第一条在2018年增写了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。[1] 执政党一方面“必须遵守宪法”，另一方面又被宪法本文写成国家制度的领导核心，二者如何落实到可执行的程序上，条文并没有说。

三、现实之一：一条真实的纠错通道

如果只说中国大陆的宪法“没有用”，会漏掉一些确实发生过的事。

最常被引用的是2003年的孙志刚案。2003年4月，27岁的湖北籍大学生孙志刚在广州被收容后遭殴打致死，舆论开始质疑收容遣送制度。其后三位法学博士上书全国人大常委会，要求对1982年起施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查；另有学者建议启动宪法规定的特别调查程序。2003年6月20日，国务院废止该办法，代之以救助管理办法。[3] 一年后的2004年5月，全国人大常委会法制工作委员会设立法规备案审查室。[3]

此后的数字相当可观。全国人大常委会法工委披露，2018年3月至2023年3月，共收到公民、组织提出的审查建议1.7万多件，推动有关方面修改或废止“带病红头文件”约2.5万件次。[3] 2024年3月的全国人大常委会工作报告称，报告期内对报送备案的1753件行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件进行主动审查，对公民、组织提出的2878件审查建议逐一研究，督促制定机关修改或废止规范性文件260多件。[4] 备案审查中也出现过与公民权利直接相关的纠正，例如围绕城乡居民人身损害赔偿标准不同的司法解释，法工委2020年的报告公开了建议最高人民法院修改的意见。[2]

法院系统的故事则是另一面。2001年最高人民法院就齐玉苓案作出批复，允许法院在民事案件中适用宪法上的受教育权，学界视之为“宪法司法化”的突破；但这份批复在2008年被最高人民法院正式废止，此后法院不再把宪法作为裁判依据。[2]

按三个问题检验：谁能说“不”——全国人大常委会及其工作机构，而不是法院；谁能启动——公民可以提出审查建议，据法工委的说法并不限制提出主体；[6]说“不”之后——主要是与制定机关沟通，由其自行修改，2023年12月全国人大常委会通过的《关于完善和加强备案审查制度的决定》才写明“沟通、书面审查意见、撤销”三步程序。[3] 清华大学何海波教授对此评论说，撤销是罕见的，但“有了撤销这一大棒，说话柔声细语才是有分量的”。[3]

四、现实之二：约束朝哪个方向

这条通道有多“真”，要看它约束的是谁。上述数字几乎都指向下位规范：地方性法规、部门规章、司法解释。2017年法工委首次公开报告时披露，十二届全国人大以来收到的公民审查建议共1527件，其中属于备案审查范围的1206件里，针对司法解释的占92.5%，针对行政法规的占2.0%，针对地方性法规的占5.5%。[7]（此组细分比例据检索摘要引用，未核对原报告全文。）

Hand 2022年的研究提出了更尖锐的判断：宪法和法律委员会虽有宪法地位，却只是辅助全国人大及其常委会的咨询机构，没有独立作出有约束力的宪法决定或解释的权力；委员会副主任周光权2021年自己也承认，委员会的主要工作仍是统一审议法律草案。[2] Hand引述另一位学者Kellogg的观察：研究者没有发现全国人大或其常委会曾因某项对领导层重要的立法“违宪”而否决它。[2]（该观察截至其引用文献出版时，不能代表此后每一个年份。）在Hand看来，备案审查的主要功能是让中央命令得以贯彻、约束庞大的官僚体系，宪法在习近平时代“重要，但作为中央控制的工具，而不是权利执行的工具”。[2]

另一个事实是，用宪法向权力说话的公民行动空间在收窄。Hand记录，推动“宪法司法化”的二次浪潮之后，2013年中共中央《九号文件》（九号文件全文未公开，此处据Hand 2022转述）把“宣扬西方宪政民主”列为意识形态领域的威胁，其中提到有人以“维护宪法”和“法治”为旗帜，攻击党的领导人把自己置于宪法之上；孙志刚案中的上书者之一许志永后来因公民运动被追诉，2021年以颠覆国家政权罪被起诉，2023年4月由山东省临沂市中级人民法院以颠覆国家政权罪判处有期徒刑十四年，同年11月山东省高级人民法院二审维持原判。[2][15] 习近平在2021年《求是》文章中说，依宪治国、依宪执政与西方所谓“宪政”有本质区别，包括不动摇地坚持宪法规定的党的领导地位。[2]（此处据Hand的英译转述，未核对中文原文。）

所以，对“距离多大”的第一个回答是：对中国大陆的地方政府和政府部门，宪法与法律的约束已经有一条会被使用、会产生结果的通道；对执政党和全国人大自身，宪法条文中的“不得有特权”目前没有一条公开可检验的程序与之对应。这是本文基于上述公开资料的判断，而不是某个官方文件的表述。

五、对照：中华民国（台湾）如何把条文“补”实

中华民国（台湾）的历史提供了另一种对照，也提醒我们：条文被架空，并不是某一种政治体制独有的现象。

1947年12月25日施行的《中华民国宪法》，在1948年就被《动员戡乱时期临时条款》以“优于宪法而适用”的方式搁置了一部分；1949年5月起台湾实施戒严，1987年7月15日解严。[8][9] 其间，第一届中央民意代表因无法在大陆改选，长期不改选，形成“万年国会”。1954年，大法官释字第31号解释认为，在选出新委员前，第一届立法委员与监察委员继续行使职权。[10] 也就是说，当年的释宪机关在这个问题上是在为政治现实背书，而不是约束它。

转折来得很晚。1990年3月学生运动（野百合）之后，大法官于1990年6月21日作出释字第261号解释，指出定期改选是“反映民意、实践民主宪政的不可或缺的手段”，要求未经改选的第一届中央民意代表至迟在1991年12月31日前停止行使职权。[10] 这个判断仍很克制：它没有宣告《临时条款》违宪，而是限缩解释，并给了一年半的宽限期。2000年3月24日，释字第499号解释宣告1999年国民大会为自己延长任期的修宪条文，因程序明显而重大的瑕疵而无效。[11] 这是释宪机关宣告修宪条文无效的少有先例。

2025年的冲突说明，约束并非一劳永逸。立法院2024年底通过《宪法诉讼法》修正案，提高了宪法法庭作出判决的人数门槛；2025年12月19日，五位大法官的多数作出判决，宣告该修正案无效，三位大法官拒绝参与，合法性仍被争论。[12] 这起案件有两面：一方面，法庭确实对立法多数说了“不”；另一方面，说“不”的主体由谁组成、由谁认定，本身成了政治争议。自由之家《2026年世界自由度报告》给予中华民国（台湾）93/100分，评级为“自由”，[13] 但这个分数衡量的是整体政治权利与公民自由，并不等于每一次宪法冲突都获得了令各方信服的解决。

回到三个问题：中华民国（台湾）今天有独立于行政部门的宪法法庭，公民可以对终审裁判声请宪法审查，判决有拘束力；但它的约束力是在民主化过程中随选举、政党轮替和公民压力而建立起来的，且仍受到制度设计和政治博弈的挑战。

六、差距能量化吗？支持与反对

学界有人尝试把“条文与现实的差距”算出来。David Law与Mila Versteeg在《加利福尼亚法律评论》2013年的论文中，把各国宪法所承诺的权利，与量化的人权实际表现进行比较，得出各国宪法的“表现不足”或“表现超额”分数；他们发现，非洲和亚洲有一批国家的宪法承诺广泛，实际兑现程度却差异极大，构成“虚设宪法”的主要来源；但同一研究也发现，司法审查的存在、人权条约的批准，与权利更受尊重之间，并没有统计上的相关性。[14]

这一结果可以被用来支持两种相反的看法，本文都应当如实呈现。

一种是中国大陆人大系统及其学者的看法：约束权力不必以西方式的司法审查为唯一形态。“人民代表大会制度”把监督权交给权力机关，业界人士称备案审查是基于中国政治体制“自己长出来”的制度，已经在大规模纠正下位规范，并且正在公开化、程序化。[3][6] Law与Versteeg的结论还可以被用来质疑“必须有违宪审判才算有约束”的预设：既然法院审查本身并不保证权利受尊重，把大陆没有违宪审判直接等同于“没有宪法约束”，推论确实过快。（后一句是本文的推演，并非官方说法。）

另一种看法来自Hand等研究者：问题不在于审查机关叫什么名字，而在于它是否独立于被审查者，以及公民是否能够就权力核心提出挑战。如果审查机关由被审查的体系自身任命、对其负责，纠错就可能只指向体系的下层。[2] 这一论点也与Law与Versteeg不矛盾：他们的发现是“司法审查”这个标签不能保证结果，而不是“独立性”不重要。

双方都有对的部分。可以确定的是，单看“有没有违宪审查制度”这个标签，无法回答问题，必须回到三个问题上看每一环节的实际运行。

七、局限

第一，本文的中国大陆部分主要依据全国人大系统的公开报告和外部学者的研究。备案审查中大量“沟通后自行纠正”的个案并不公开，因此无法判断未公开部分的性质与比例；Hand也指出，报告只选取了部分公民建议作介绍。[2]

第二，数字口径不同。1.7万件审查建议、2.5万件次修改或废止，是2018至2023年的累计数；1753件、2878件、260多件，是工作报告所涵盖一个年度的数据。两者不能相加，也不能直接换算成“每年有多少宪法问题被解决”，因为大量审查针对的是“合法性”而非“合宪性”，法工委自己说明审查一般遵循合法性审查优先。[6]

第三，中华民国（台湾）部分涉及2025年起仍在发展的争议，本文引用的是公开的判决摘要和新闻报道，未逐页核对全部判决文本，也不对三位未参与审理的大法官的法律主张作评价。

第四，“距离”不是单一数字。同一国家在不同领域、不同时期的差距各不相同；本文只提出了一个检验框架，并未对任何一国给出总评分。

八、结论

一部宪法是否在约束权力，可以用三个问题粗略检验：谁能说“不”、谁能请他开口、说“不”之后会怎样。用这个标准看，中国大陆的宪法条文完整，备案审查是一条会产生结果的通道，孙志刚案之后的制度演变不能简单否认；但这条通道主要约束地方和部门，宪法和法律委员会据研究只有咨询功能，对执政党和最高权力机关本身，目前没有公开可检验的约束程序。中华民国（台湾）则显示，条文被架空数十年之后，约束力要靠选举、政党轮替、释宪机关与公民压力共同重建，而且重建之后仍会遭遇新的争议。

对公民教育来说，更有价值的不是背诵条文，而是学会追问：这一条写下的约束，由谁执行，怎样启动，结果是否公开。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS（附次要意见）。

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