Free China Movement

Evidence · Human Rights · Democratic Future

Take Action

English 简体中文 繁體中文 Français Deutsch Español

🔎

CCE-074｜反恐战争中的权利克减具有正当性吗？

Free China Movement

v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-074 条目

反恐战争中的权利克减具有正当性吗？

摘要：恐怖袭击之后，政府常说：安全先于自由，非常时期要用非常手段。这句话有没有道理？国际人权法的回答是“有一部分”。《公民权利和政治权利国际公约》第四条明文允许国家在“威胁到国家生命”的公共紧急状态下暂时克减一部分权利，但同时设了四道门槛：紧急状态真实存在并正式宣布，措施限于“严格必要”的范围，不得触碰酷刑、生命权等不可克减的底线，并且不得仅因种族、宗教等理由歧视。本文不先下结论，而是把这四道门槛当作一把尺，量三个案例：英国2004年的“贝尔马什”案，美国关塔那摩被关押者的人身保护令案（2008年），以及中华人民共和国政府对新疆的反恐和“去极端化”做法。结论是：克减本身可以正当，但“反恐”这个理由本身并不自动让任何措施正当；检验的关键在于有没有一个能独立说“不”的机构，以及措施能不能被公开检查。三个案例里，前两个经过了法院审查，第三个目前没有对等的独立审查，所以本文只能报告各方主张，而不能替读者下裁判。

一、先分清：克减、限制、违反

“克减”（derogation）常被误解成“权利被取消”。它的意思更窄：国家在紧急状态下，暂时不履行公约中的某些义务。人权事务委员会在2001年的第29号一般性意见里说，克减必须是“例外的和暂时的”，并且在援引之前要满足两个基本条件：情况确实构成威胁国家生命的公共紧急状态，国家已经正式宣布紧急状态。[1][2] 联合国人权事务高级专员办事处的反恐判例汇编也说，恐怖主义只有在非常具体的条件下，才可能导致紧急状态。[4]

它和平时就允许的“限制”不同。比如言论、集会、迁徙自由，在平时就可以依法因公共安全而受限制；委员会在谈到某些紧急情形时指出，靠迁徙、集会这类自由条款本身允许的限制，通常就已足够，不需要克减。[2] 所以反恐时第一个问题常常是：你真的需要“克减”，还是平时的限制条款就够用？

公约第四条第二款列出了不得克减的条款：生命权（第6条）、禁止酷刑（第7条）、禁止奴役（第8条第1、2款）、禁止因无力履行合同义务而监禁（第11条）、罪刑法定（第15条）、法律人格（第16条）和思想、良心与宗教自由（第18条）。[1] 委员会还说，公正审判的基本要求在紧急状态下也必须遵守：只有法院才能审判和定罪，必须尊重无罪推定，被剥夺自由的人有权向法院提出质疑以保护不可克减的权利。[2] 联合国人权事务高级专员办事处的反恐人权手册同样指出，不得仅因种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身而歧视。[3]

换句话说，国际法并不要求国家在恐怖袭击面前“手脚被绑住”，但给出的空间有明确边界。这个边界有四条：真实的紧急状态、正式宣布、严格必要、底线不可碰。后面用它来量案例。

二、案例一：英国的“贝尔马什”案

2001年“九一一”袭击后，英国通过《2001年反恐怖主义、犯罪与安全法》。该法第四部分允许对被怀疑与恐怖活动有关、又无法被驱逐的外国人无限期关押，不经审判；这一权力只适用于非英国国民。[5][6] 为了这样做，英国政府通知减损《欧洲人权公约》第5条（人身自由）。[5]

2004年12月16日，英国上议院（当时的终审法院）审理了被关押在贝尔马什监狱的人的上诉。多数意见认为：该法第23条与《欧洲人权公约》不相容，并据此作出“不相容宣告”，上诉得直，并撤销了减损令。[5][6] 多数意见的核心理由是不成比例和歧视：同样的威胁也来自英国国民，却只对外国人关押。[6][7]

同一案中，最有名的是霍夫曼法官的意见。他认为政府根本没有证明存在“威胁国家生命”的紧急状态：“恐怖分子的暴力虽然严重，却不威胁我们的政府机构，也不威胁我们作为一个文明社会的存在。”他还说，战胜希特勒与否曾悬而未决，但“毫无疑问我们会战胜基地组织”。[6]

另一方面，宾厄姆勋爵也说过一段话，常被拿来支持政府一方：越是纯粹政治性的问题，越适合由政治机构而不是法院解决。[6] 这段话针对的是“是否存在紧急状态”这类问题：法院通常会让步。据本文读到的摘录，多数意见真正卡住政府的，是第二、三道门槛，即必要性与歧视（对多数意见各段的细节，本文没有核对全文）。

贝尔马什案还有后续：欧洲人权法院其后也审理了此案，2009年2月19日大审判庭作出判决，认定英国违反《欧洲人权公约》第5条第1款（就大多数申请人而言），并认为相关减损措施不成比例、构成不正当歧视。[9] 随后这套规定被废止，改以“控制令”取代。[9] 这也提醒我们：法院宣告某种做法不合法，并不意味着政府从此放弃“预防性限制”这条思路，只是换了形式。

三、案例二：美国的关塔那摩与人身保护令

美国的做法不同。它没有正式依据人权条约宣布克减，而是用“战争”的框架：国会2001年通过《使用武力授权法》，授权总统对策划、授权、实施或协助“九一一”袭击的人使用一切必要和适当的武力。[10] 在2004年的哈姆迪案中，奥康纳法官的四人复数意见承认，在阿富汗作战时被俘的人，在冲突期间被关押是“战争的基本和被接受的附带结果”（另有法官以不同理由支持国会授权的结论）。[10] 这是“战争模式”一方的有力论据：战时抓人、关人，本来就是战争法允许的。

问题出在关押在关塔那摩湾的外国人：他们由“战斗人员身份审查法庭”认定为“敌方战斗人员”，没有律师，可能不知道最关键的指控，传闻证据不受限制。[10] 国会连续通过《被关押者待遇法》（2005年）和《军事委员会法》（2006年），剥夺联邦法院审理这类人身保护令申请的管辖权。[10]

2008年6月12日，美国最高法院在“布迈丁诉布什”案中以五比四作出判决，肯尼迪大法官执笔。法院认为：这些被关押者享有宪法上的人身保护令特权；关塔那摩虽然美国不主张主权，但美国对其拥有完全而无限期的控制，不能靠一份1903年的租约让政治部门“随意开关宪法”；《军事委员会法》第7条构成对人身保护令的违宪中止，因为被关押者的身份审查程序不是人身保护令的“足够而有效的替代”。[10] 判决也写了一句话：安全“也存在于对自由第一原则的忠诚之中”，同时，法院审查拘押时要对政治部门给予适当尊重。[10]

两点值得注意。其一，这个判决的意义是程序性的：它没有说每个被关押者都应该释放，而是说他们有权让法院审查拘押的合法性。其二，反对意见同样有分量：罗伯茨首席大法官和斯卡利亚大法官等四人持异议。[10] 本文没有逐条读异议，所以不转述其理由，只指出：法官内部对这个问题确有真实分歧。

四、案例三：中国大陆的新疆反恐

这是本系列里需要最谨慎的一个。中华人民共和国政府对反恐的官方叙述，集中在国务院新闻办公室2019年3月发布的白皮书《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》。白皮书的基本逻辑是：“安全是人权保障的前提”，打击恐怖主义是保障生命权、发展权的基础；新疆“两年多没有发生暴力恐怖案件”；反恐“不针对任何特定地区、民族和宗教”，并引述《反恐怖主义法》中禁止基于地域、民族、宗教等歧视的规定；另外，当地设立了“教育培训中心”，用于教育和挽救有轻微违法犯罪行为的人，以防止他们受恐怖主义和极端主义的影响。[11][12]

与此相对，另一些主体持不同判断。联合国人权事务高级专员办事处2022年8月31日的新疆评估报告，专门引述了中华人民共和国政府的说法——政府称新疆问题“本质上是反对暴力恐怖主义和分裂主义”，并“依法”进行；报告同时强调，联合国决议一贯要求各国的反恐措施必须牢固建立在尊重人权和法治的基础上。[13] 该评估和联合国专家随后的声明认为，相关的任意和歧视性拘押可能构成国际罪行，特别是危害人类罪（该措辞见本系列CCE-073，原评估全文本文未重读）。[14] 美国国务院在其2019年的反恐国别报告里，则直接称白皮书“谎称”这些设施是“职业技能教育培训中心”。[15] 美国政府本身是关塔那摩的运营者，它的批评应当作为一方主张来看待，而不是作为裁判。

用前面的四道门槛量这个案例，有几点难以回避，但也都需要限定。第一，克减框架的前提是“公约缔约国”。中华人民共和国政府1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但没有批准（此点沿用本系列CCE-071的核对，未重新打开原文）。所以第四条的正式程序——宣布紧急状态、通知联合国秘书长——并不直接适用。第二，在本文读到的白皮书章节里，措施被定位为“依法”进行的日常反恐执法，而不是宣布紧急状态后的特别措施。这意味着，对它的检验不是“克减得对不对”，而是它所援引的法律本身是否符合“必要与比例”的标准。第三，《中华人民共和国反恐怖主义法》第三条对“恐怖主义”的定义里包括“主张和行为”（英译文作 propositions or acts）：只要为了政治主张、意识形态等目的，通过暴力、破坏、恐吓等手段制造社会恐慌，就在其中。[16] 定义的范围越宽，越要看有没有独立机构去审查具体适用。第四，也是最关键的一点：在本文读到的材料中，没有找到一个中国大陆境内、独立于行政部门之外、可以公开审查这类措施的司法程序。这不是对事实的完整论断，而是本文所能核对范围内的观察。

五、对立的论点，应当认真对待

支持“安全优先”的论点，不能简单当作借口来驳斥。

第一，政府的首要义务之一是保护公民的生命。白皮书就是这样论证的：恐怖袭击本身就是对生命权的侵犯。[11] 公约第六条保护的正是生命权，一个无力阻止大规模袭击的国家，也在违反它对公民的义务。

第二，在真正的战争中，关押战斗人员是被承认的。哈姆迪案的多数意见承认这点。[10]

第三，法院在国家安全问题上的专业性有限。宾厄姆勋爵的话就是这个意思。[6] 把所有反恐决定都交给法官，也会有风险。

但反方有三点回应。其一，霍夫曼的追问：谁来证明“国家生命”真的受威胁？如果这一点只能由政府自己说了算，克减就失去了门槛。[6] 其二，布迈丁案：即使在战时，“对关押有一个中立的审查者”也是必要的，这并不妨碍打击恐怖主义，只要求国家把证据摆到法官面前。[10] 其三，歧视问题：贝尔马什案之所以输，不是因为政府要反恐，而是因为它把风险只算在外国人身上。[6][7]

六、限制与未核对之处

本文有几处需要读者知道的限制。

一，核心材料多为搜索摘录和二手转述。第29号一般性意见、公约第四条、布迈丁案摘要和国务院新闻办白皮书的相关章节，本文读过较完整的页面；贝尔马什案的判词是通过议会和百科页面的摘录读到的，没有逐段读原判决；欧洲人权法院的判决没有打开全文。

二，美国部分只覆盖了两个标志性司法案例，没有处理酷刑审讯、秘密关押和大规模监控；这些做法本身就触及公约中不可克减的权利，是更严重的问题，但不在本文范围内。关塔那摩今天关押多少人、近年的状况，本文没有核查。

三，中国大陆部分报告的是官方叙述与外部评估的对照。白皮书的说法（例如“两年多没有暴力恐怖案件”）是官方主张，本文没有独立核实；联合国评估的结论措辞，来自联合国专家声明的摘录，而非评估全文。本文没有评估中华人民共和国政府的整体人权状况，也没有替读者判断新疆的做法是否构成国际罪行。

四，本文没有讨论中华民国（台湾）的反恐立法，因为它不在本题所依据的材料之内。

七、三个检验问题

把这篇文章的内容压缩成三个问题，读者以后遇到任何“为了反恐，暂时限制某些权利”的说法，都可以问：

一，谁来证明紧急状态真的存在？如果只有政府自己说了算，没有议会或法院能反驳，这个“暂时”很可能没有终点。

二，措施限于哪些人、哪些时间？是针对具体可疑行为，还是针对一类人？贝尔马什案说明，只针对一类人的关押，法院会看成歧视。

三，谁能说不？布迈丁案的核心，就是被关押者至少要有一个机会让中立的法官看到证据。有这样的机会，错误才可能被纠正；没有，错误就只能靠善意。

至此可以回答标题的问题：权利克减在国际法上可以正当，但它是一种有条件的、受审查的例外，而不是反恐一说出口就自动成立的特权。判断它是否正当，不要只看目的是否值得，更要看这三个问题有没有答案。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

← 返回 CCE-100 公民教育工程总目录