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CCE-098｜公民社会组织在民主政治中扮演什么角色？

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v1.0 ｜ 2026-10-21

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-098 条目

公民社会组织在民主政治中扮演什么角色？

摘要：“结社越多，民主越稳”是一个流行的说法，托克维尔和帕特南常被引来支持它；但政治学者谢里·伯曼（Sheri Berman）对魏玛德国的研究提醒我们：活跃的社团既可能支撑民主，也可能把民主拆掉。本文先说明什么叫“公民社会组织”，再梳理它在民主政治里常被说到的四种作用，然后用两个有文件可查的例子来看：中华民国（台湾）2014年围绕《海峡两岸服务贸易协议》的公民运动，以及中华人民共和国（中国大陆）以民政部登记、业务主管单位和党组织嵌入为特点的社会组织管理体制。最后给出五个判断问题。本文不评定哪一种安排“更民主”，而是指出：判断公民社会组织的角色，要看它是否自愿成立、是否独立决定自己的议程、是否接受公开规则，以及它的主张最终通过什么渠道进入决策。

一、先说清“公民社会组织”指什么

日常说法里，“公民社会组织”包括很多东西：慈善基金会、行业协会、环保团体、读书会、工会、业主委员会、宗教团体。它们的共同点，通常被概括为三点：一、在政府之外；二、不以营利为主要目的；三、成员自愿加入和退出。

政治学里经常引用的是罗伯特·帕特南（Robert Putnam）的研究。他和同事在意大利1970年设立大区政府之后，用约二十年的时间比较各大区政府的表现，结论是：北部大区的政治制度运转得更好，原因不在经济发展本身，而在“公民生活的质量”，也就是投票率、读报率，以及从体育俱乐部到合唱团的各种社团的参与程度[1]。这项研究之后，“社团越多，民主越好”几乎成了常识。也有人重新检验过：2014年发表在《现代意大利》（Modern Italy）上的一篇文章把意大利共产党的得票和执政情形加以控制之后，仍然发现各大区政府表现的差异与“公民共同体”有关[2]。

需要说明的是，帕特南的“社团”指的是人们自发组成、自愿参加的组织。这个界定很重要，因为本文后面要比较的两个案例，在“自发”与“被组织”之间，位置并不相同。

二、人们常说的四种作用

教科书里关于公民社会组织的作用，大致有四种说法。以下的分类是本文作者的整理，并非学界统一的标准。

第一，培养公民技能。参加社团，要开会、写信、做报告、组织活动，这些都是政治参与需要的能力。维巴（Sidney Verba）、施洛茨曼（Kay Schlozman）与布雷迪（Henry Brady）1995年的《声音与平等》一书研究了美国人的政治参与，指出家庭、学校、工作场所、志愿团体和宗教组织里获得的“公民技能”，会影响一个人参与政治的程度；后续的一项研究摘要还指出，这些资源在不同社会经济地位的人之间分配并不平均[3a]。托克维尔1835年在《论美国的民主》中的一个著名比喻，是把乡镇制度对自由的作用比作小学对科学的作用[3b]。

第二，表达与整合利益。个人的声音很小，有组织的声音大。行业协会、消费者团体、邻里团体，把分散的诉求变成清楚的、可以谈判的主张。

第三，监督与制衡。独立的媒体、律师团体、监督组织，可以对政府的做法提出公开质疑，让决策者知道哪些做法会引起反弹。

第四，提供服务、补位。救灾、养老、助学、扶贫，很多国家的社会组织承担了政府做不了、做不好或来不及做的事。这一项与民主不民主关系较弱：一个非民主的政府同样可以允许、甚至鼓励社会组织来提供服务。

可以看到，这四种作用不是同一回事。前两种和政治参与有关，第三种和权力的制衡有关，第四种主要与公共服务有关。讨论“公民社会在民主中的作用”，如果不分开说，很容易把“社会组织很多”等同于“民主程度高”。

三、一个反面的教训：魏玛德国

1997年，伯曼在《世界政治》上发表了《公民社会与魏玛共和国的崩溃》。她写道：认为活跃的公民社会总会加强民主政府是“新托克维尔主义”的看法，这种“新的常识”是有缺陷的；她的论文说明，一个活跃的公民社会如何帮助摧毁了二十世纪最关键的一次民主实验——魏玛德国。她的结论是：在某些条件下，社团活动与民主稳定可能反向相关；要知道公民社会活动什么时候会具有对立性甚至反民主的倾向，需要依据具体的政治现实来分析[4]。

另有一篇经济学研究的通俗介绍（CEPR的VoxEU专栏）说，两次大战之间的德国，在社团密度较高的城镇，纳粹党扩张得更快（社团密度高一个标准差，纳粹党力量增长至少快三分之一），而且各类社团——无论退伍军人团体还是合唱团、体育俱乐部——都有同样的预测作用，与社团自身的意识形态方向无关[5]。（这一条来自搜索摘录，未核对原论文。）

这些研究并不推翻帕特南。它们提出的问题更具体：同样是社团，如果政治制度本身软弱，政党又不能整合社会，社团可能成为极端运动的组织基础；而在制度较稳固的地方，它们更可能成为民主的助力。所以，说“公民社会有益于民主”，要加一个条件：它在什么样的制度环境里。

四、案例一：中华民国（台湾）——2014年的“太阳花”

先看一个公民团体与立法机关直接碰撞的例子。

2013年6月21日，海峡交流基金会与海峡两岸关系协会代表在上海签署《海峡两岸服务贸易协议》，简称“服贸协议”。据沃草的回顾，反对的公民团体（包括后来的“经济民主连合”前身“反黑箱服贸民主阵线”）展开抗议与游说，促使立法院作出决议：协议要逐项审查、逐项表决，不得整案包裹表决[6]。

2014年3月17日，立法院内政委员会召集委员张庆忠以审查期限已逾期为由，宣布协议“视为已审查”，送院会存查。据中央社的回顾，整个过程只用了约30秒，引发“黑箱作业”的质疑[7]。3月18日晚，以学生和公民团体为主的群众冲入立法院，占领议场24天[7]。中央研究院社会学研究所的吴介民把这场运动描述为：它冲击了国民党政府，中断了与中华人民共和国的合作，使公众对中国大陆影响力的看法定型，并造就了一个新的政治世代[8]。

运动的主要诉求之一是“先立法、再审查”，也就是先通过一部监督两岸协议的法律，再审查服贸协议。运动在2014年4月10日结束[7]，行政院也在4月初通过了自己的监督条例草案[9]。但这部条例至今没有完成立法：2024年（运动十周年）的媒体回顾仍称它“依旧无解”[10]。民间后来取得的另一条出路，是2019年修订《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第5条之3：据沃草对当事人的访谈整理，涉及政治议题的两岸协议，须经全体立法委员四分之三出席、出席委员四分之三同意（协商开始前与院会审查时各一次），再送公民投票复决，有效同意票须超过投票权人总额之半数，才能签署生效[11]。

这个例子里，公民团体做了三件事：一、发出警报（程序是否合规）；二、提出替代方案（民间版条例）；三、迫使立法机关就同一问题作出决议。但也要看到它的限度：它推动的监督条例没有成立，而最终的法律成果（第5条之3）并不是原来诉求的样子。

对这件事，台湾社会也有不同的看法。国家政策研究基金会（一个智库）在2023年的一篇文章中认为，服贸协议对台湾其实是有利的，最后没有通过，是受到“各种错误信息”的干扰，并称“先通过监督条例”的要求其实是阻挡两岸签署协议的借口[12]。（这是该文作者的意见，本文没有核对其对协议内容的评价。）另一项关于运动的学术研究，《东亚研究期刊》2019年的一篇文章认为，这场运动能阻止协议通过，原因与其说是学生和公民团体自身的资源，不如说是民意的变化促成了政治菁英之间的联盟[13]。也就是说，连公民团体的作用究竟有多大，学者们的看法也并不一致。

另外，从规模上看，台湾内政部的资料（经ICNL引述）显示，2021年台湾有61,863个社会团体，11,324个职业团体，另有127个政治团体（含政党）[14]。数量本身并不说明质量，也不说明这些团体的独立程度。本文没有查阅《人民团体法》，所以不对台湾的团体成立程序与中华人民共和国（中国大陆）作逐项比较。

五、案例二：中华人民共和国（中国大陆）——登记、业务主管与党的领导

中华人民共和国（中国大陆）的情形，需要从官方文件看。

先看规模。据民政部《民政事业发展统计公报》：2016年底全国共有社会组织70.2万个[15]；2023年底88.2万个[16]；2024年底87.2万个，吸纳就业1133.8万人[17]；2025年底83.4万个，吸纳就业1059.6万人，当年查处社会组织违法违规案件11,045起，其中行政处罚10,972起[18]。民政部2024年的一次新闻发布会还提到，全国约有270万个社区社会组织，从事慈善救助、生活服务、社区事务、纠纷调处、文体活动等[19]。这些数字显示，社会组织的体量很大，在服务领域十分活跃；而近三年的数量在下降。

再看管理方式。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确“重点培育、优先发展”行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织，这四类可以直接向民政部门申请登记[20]。这说明，官方鼓励的方向，是服务性和专业性的组织。

2024年，民政部发表文章强调“必须坚持和加强党对社会组织工作的全面领导”，要求“充分发挥社会组织党组织的政治核心作用”，并提出“一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理”；官方文件称社会组织是“党和政府联系群众、服务群众的重要载体”[21]。2024年9月，民政部等五部门的文件要求在审查社会组织负责人时“把政治标准摆在首位”[22]。

对境外的非政府组织，2016年通过的《境外非政府组织境内活动管理法》规定：境外非政府组织在中国境内“不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动”（第五条）；公安机关是登记管理机关，有关部门和单位是业务主管单位（第六条）；要登记设立代表机构，或者为临时活动备案，否则不得开展活动，也不得委托、资助境内的单位和个人开展活动（第九条）[23]。（该法的施行日期为2017年1月1日，这一点来自背景知识，本文读到的页面没有显示。）

从这些文本，可以得出的判断有两层。第一层是事实：在中华人民共和国（中国大陆），社会组织要在民政部门登记；2016年的《意见》让四类组织可以直接登记，由此推断其他类型一般仍需业务主管单位前置审查（这一点是本文的推断，未核对条例原文）；党的领导则通过党组织、负责人审查等方式嵌入其中。第二层是对比：帕特南所说的“自发、自愿”的社团，与这种在登记、业务主管和党组织领导下运作的社会组织，并不完全是一回事。这一层是本文作者的分析，不是官方的表述。官方的说法是，社会组织是党和政府联系群众的重要载体，既要“引导发展”也要“严格管理”。两种说法并不矛盾，它们回答的问题不同：官方强调社会组织对发展和治理的服务功能；比较政治学则关心它是否独立，是否有能力成为政府的对话者甚至监督者。

本文这一次没有检索学界对这套体制的评估，所以不对“它的实际影响力有多大”作结论，只列出制度文本与数字。

六、两个相反的看法

看法一：公民社会是民主的“学校”和“防波堤”。 持这种看法的人引用帕特南和托克维尔：社团教会人们合作、信任和表达，也让政府感到压力。

看法二：公民社会不是天然的民主力量。 伯曼的研究是最有力的论证：当政治制度无法整合社会时，社团可能成为极端运动的载体。持这种看法的人还会指出另一层：有组织的声音不等于多数的声音，资源多的群体更容易组织起来（维巴等人关于资源不平均的研究与此相符[3a]）。

两种看法并不是简单的对错之分。第一种看法在制度较稳固的环境里有较多证据支持；第二种看法提醒我们，即使在民主国家，公民社会组织的代表性也需要检验。至于官方关于社会组织“既要引导又要管理”的说法，应当放在这两种看法之外单独考虑：它的出发点不是公民社会对民主的作用，而是社会组织对党和政府工作的配合。

七、可以自己使用的五个判断问题

下面的问题是本文作者的整理，没有经过效果检验。

1. 这个组织是自愿成立的吗？成立需要谁的许可，被拒绝后有没有申诉的途径？

2. 它能不能自己决定议程、选择负责人和使用经费？外部的审查是只看合法性，还是也看立场？

3. 它的主张通过什么渠道进入决策：游说立法机关、向法院起诉、参与听证，还是只能通过上级部门转达？

4. 它的成员是否真的有权选举和罢免负责人？它自己是否接受公开监督？

5. 如果一个组织的主张被政府否定，它还能继续存在和公开表达吗？

这些问题可以用来检视任何国家的任何团体，包括中华民国（台湾）、中华人民共和国（中国大陆）和美国的。

八、本文的限度

第一，几乎所有来源都是搜索摘录或网页片段，没有读完全文；帕特南的书只读到出版社的摘要，伯曼的论文只读到摘要。第二，沃草对2019年第5条之3的说明来自对一位参与者的访谈整理，本文没有核对条文原文。第三，台湾的团体数量来自ICNL对内政部资料的摘录，没有核对《人民团体法》；中华人民共和国部分只引了官方文件，没有检索学术评估，也没有任何组织层面的个案，因此不能判断某个具体组织的实际空间。第四，民政部三年下降的数字，各年口径可能不同，本文没有核对统计口径。第五，关于魏玛的VoxEU专栏只读到摘录。第六，“四种作用”的分类和五个判断问题是本文作者的整理。

九、结论

公民社会组织在民主政治里的角色，不能用“多还是少”来回答，而要看三件事：它是否自愿且相对独立；它的主张有没有公开的渠道进入决策；整个政治制度是否稳固到足以接住这些主张。中华民国（台湾）的例子显示了一个自发的公民联盟如何影响一次立法程序，也显示它能否得到想要的法律结果并不确定。中华人民共和国（中国大陆）的官方文件显示，社会组织的数量很大，管理体制强调党的领导和业务主管，其角色主要被定义为服务和联系群众。读者可以用上面的问题，自己判断一个具体的组织在哪个位置。

参考文献

本文之英文、繁体中文、法文、德文、西班牙文版本正在翻译准备中，完成后将于本页提供链接。

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-21。结论：PASS。

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