CCE-066 ｜ ¿Ofrece el federalismo una opción institucional para el futuro de China?

v1.0 ｜ 2026-10-20

Proyecto de educación cívica CCE-100 · Entrada del índice CCE-066

¿Ofrece el federalismo una opción institucional para el futuro de China?

Resumen: El federalismo es una estructura estatal en la que la constitución reparte el poder entre el gobierno nacional y las unidades miembros, y ninguna de las dos partes puede reescribir unilateralmente ese reparto. La respuesta de este artículo es la siguiente: como opción institucional, el federalismo existió realmente en la historia intelectual de la China moderna, y fue propuesto repetidamente por distintos bandos — incluido el propio Partido Comunista Chino en 1922; pero no es una llave capaz de funcionar por sí sola. Para que el federalismo desempeñe sus funciones de dividir el poder y proteger a las minorías, deben cumplirse tres condiciones previas: la constitución debe tener una fuerza verdaderamente vinculante, deben existir instituciones independientes de resolución de disputas, y los funcionarios locales deben responder ante los votantes locales en lugar de ante sus superiores. Bajo un régimen de partido único puede existir una «descentralización de hecho» económica, pero el centro puede recuperarla en cualquier momento; en una transición democrática, los diseños federales trazados según criterios étnicos podrían amplificar las presiones separatistas. El federalismo se parece, por tanto, más a una cuestión de diseño que viene después de establecer el constitucionalismo democrático que a un atajo para eludir la democracia.

I. Un mismo nombre de país, dos destinos

En julio de 1922, el segundo congreso nacional del Partido Comunista Chino adoptó un manifiesto en Shanghái. El manifiesto enumeraba los objetivos del partido en aquel momento; sus artículos 4 y 5 declaraban: «los tres territorios de Mongolia, el Tíbet y Hui-Jiang practicarán la autonomía y se convertirán en estados autónomos democráticos»; «mediante el sistema federal libre, unificar la China propiamente dicha, Mongolia, el Tíbet y Hui-Jiang, y establecer la República Federal China».[1]

Ochenta y seis años después, en diciembre de 2008, se publicó la Carta 08 — redactada por Liu Xiaobo y otros, y firmada inicialmente por más de 300 personalidades de diversos ámbitos. Su artículo 18, titulado «República Federal», proponía «explorar con gran sabiduría las posibles vías y diseños institucionales para la prosperidad común de todas las etnias, y establecer la República Federal China en el marco del constitucionalismo democrático».[2] El 25 de diciembre de 2009, el Primer Tribunal Popular Intermedio de Pekín condenó a Liu Xiaobo a once años de prisión por «incitación a la subversión del poder estatal». Según la información difundida, la sentencia citaba contenido de la Carta 08, incluida esta misma frase.[3]

Una misma idea de nombre de país: la primera provenía de un partido que luego tomaría el poder; la segunda, de un grupo de ciudadanos sin ningún poder — y sus destinos no pudieron ser más diferentes. Este hecho por sí solo no prueba que el federalismo sea bueno ni malo, pero sugiere el primer juicio de este artículo: en China continental, el federalismo nunca fue solo una cuestión administrativo-técnica; toca directamente «quién tiene derecho a decidir cómo se divide el poder».

II. Aclaremos primero el concepto

El federalismo (federalism) no es sinónimo de «mucho poder local». La política comparada suele identificarlo mediante tres criterios: primero, existen al menos dos niveles de gobierno, cada uno de los cuales gobierna directamente a los mismos ciudadanos; segundo, las competencias de los dos niveles se reparten por la constitución, no se otorgan por el centro mediante la ley ordinaria o la orden administrativa; tercero, este reparto no puede ser modificado unilateralmente por ningún nivel de gobierno — la reforma constitucional suele requerir la participación de las unidades miembros, y los conflictos de competencia son resueltos por tribunales o instituciones independientes análogas. En su estudio clásico de 1964, el politólogo estadounidense William H. Riker definió precisamente el federalismo como el arreglo constitucional en el que cada uno de los dos niveles de gobierno dispone del poder de decisión final en al menos un ámbito.[4]

En cambio, en un Estado unitario el poder local es otorgado por el centro y puede ser recuperado por el centro. Un Estado unitario también puede estar muy descentralizado — por ejemplo, con jefes del ejecutivo local electos y bases fiscales locales independientes; un Estado federal puede en la práctica estar muy centralizado. La clave para distinguirlos no es cuántos asuntos «gestionan» los gobiernos locales, sino de dónde viene el poder local — «de dónde proviene y si puede ser retirado unilateralmente».

También hay que distinguir las dos vías de formación de una federación. En 1999, el politólogo Alfred Stepan señaló que el federalismo de tipo estadounidense es una «unión» (coming-together) de unidades originalmente independientes; la India, España, Bélgica y otros eran Estados originalmente unitarios que devolvieron poder a las colectividades locales para mantener la unidad — un «mantenimiento de la unidad» (holding-together).[5] Si China continental llegara algún día a discutir el federalismo, la única vía realista sería la segunda. Eso significa que la federación no sería negociada por las provincias, sino decidida por un proceso constituyente de alcance nacional.

III. Lo que dice la constitución del gobierno del PCCh

El preámbulo de la actual Constitución de la República Popular China establece que la RPC es un «Estado multinacional unificado» fundado en común por el pueblo de todas las etnias. El artículo 3 dispone que los órganos del Estado practican el centralismo democrático, y que «el reparto de atribuciones entre los órganos estatales centrales y locales sigue el principio de dar pleno juego a la iniciativa y el entusiasmo de las colectividades locales bajo la dirección unificada del centro». El artículo 4 dispone que se practica la autonomía regional en las zonas donde las minorías étnicas viven en comunidades concentradas, al tiempo que subraya que «todas las zonas autónomas étnicas son partes inseparables de la República Popular China». El artículo 31 dispone que «el Estado puede crear regiones administrativas especiales cuando sea necesario», y que los sistemas aplicados en las regiones administrativas especiales «serán fijados por ley por la Asamblea Nacional Popular».[6]

Según los tres criterios anteriores, se trata de un diseño unitario de manual: las atribuciones locales son organizadas por la legislación nacional «bajo la dirección unificada del centro», sin participación de las unidades miembros en la reforma constitucional ni institución independiente para dirimir los conflictos de competencia entre el centro y las colectividades locales. El «alto grado de autonomía» de Hong Kong y Macao sigue el mismo modelo. Un libro blanco publicado en junio de 2014 por la Oficina de Información del Consejo de Estado, La práctica de la política «un país, dos sistemas» en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, afirma que el centro ejerce una «jurisdicción plena» sobre la RAE de Hong Kong, y que el alto grado de autonomía de Hong Kong «no es inherente; su única fuente es la autorización del centro».[7] Esa frase es casi la definición inversa del federalismo.

El relato oficial del PCCh sobre la historia del partido también reconoce que se trata de un giro. Un artículo titulado «Establecer un Estado multinacional unitario» en el canal de historia del partido del Diario del Pueblo en línea admite que el manifiesto del segundo congreso propugnaba el federalismo para lograr la unión unificada de todas las etnias, pero critica esa propuesta como de «un color bastante marcado de dogmatismo y de “determinismo económico”, copiando básicamente» el modelo soviético y de la Komintern.[8]

IV. Las preguntas a las que el federalismo pretende responder

Quienes defienden el federalismo suelen señalar tres problemas.

El primero es la escala. China continental tiene más de treinta unidades administrativas de nivel provincial; muchas provincias tienen una población superior a la de un país europeo de tamaño medio, y las estructuras económicas, las lenguas y culturas, y los niveles de desarrollo varían mucho de una región a otra. Que un solo gobierno central decida la educación, la sanidad, el registro de hogares (hukou) y la política industrial para todas estas regiones distorsiona la información y la responsabilidad en cada nivel. El federalismo permite que distintas regiones tomen decisiones diferentes, y hace que las políticas fallidas paguen su precio solo a nivel local.

El segundo es la limitación del poder. Un reparto constitucional de competencias añade, a la separación horizontal de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, una división vertical: el centro no puede privar arbitrariamente a las colectividades locales de sus poderes fiscales y de gestión del personal, y las colectividades locales no pueden pasar por encima de las garantías de los derechos fundamentales a escala nacional. El artículo 2 de la Carta 08, «División de poderes y equilibrio de poderes», propone exactamente esto: «establecer un sistema de división de poderes y equilibrio de poderes entre el centro y las colectividades locales; el poder central debe estar claramente definido y autorizado por la constitución, y las colectividades locales practicarán la plena autonomía».[2]

El tercero se refiere a las regiones multiétnicas y las regiones especiales. La autonomía regional en lugares como el Tíbet, Xinjiang y Mongolia Interior es otorgada por el centro bajo el régimen actual y dirigida por los comités del partido en cada nivel. Algunos académicos en el exilio y figuras del movimiento democrático — por ejemplo Yan Jiaqi en su libro de 1992 La idea de una China federal — defienden arreglos federales, e incluso confederales, para dar cabida a las diferencias entre las regiones.[9] La Carta 08 también colocó la república federal, la salvaguardia de las instituciones libres de Hong Kong y Macao, la reconciliación a través del Estrecho y la prosperidad común de todas las etnias en el mismo artículo.[2]

Algo debe quedar claro aquí: la República de China (Taiwán) es una entidad política que practica el constitucionalismo democrático, cuyo gobierno es elegido por el pueblo. Ningún esquema «federal» puede aplicarse a Taiwán sin el consentimiento democrático del pueblo taiwanés; la propia Carta 08 solo habla de «negociación en pie de igualdad e interacción cooperativa». Tratar el federalismo como una solución lista para la cuestión taiwanesa es un uso abusivo del concepto.

V. Dos momentos en que la práctica se acercó

El movimiento de «autonomía provincial coordinada» de principios de la década de 1920 fue el momento en que el pensamiento federal se acercó más a la práctica en China. Hunan, Zhejiang, Guangdong y otras provincias redactaron o aprobaron sucesivamente constituciones provinciales. La constitución provincial de Hunan fue promulgada el 1 de enero de 1922; en mayo del mismo año, la asamblea provincial convocada en virtud de esa constitución declaró en un telegrama circular que la redacción de una constitución provincial tenía por objeto promover una constitución nacional y buscar la unificación.[10] La asamblea constituyente provincial de Zhejiang promulgó su constitución provincial el 9 de septiembre de 1921 (conocida comúnmente como la «Constitución del doble nueve»), pero en octubre del mismo año la asamblea provincial, con el argumento de que no había sido sometida a voto popular en toda la provincia, decidió suspender su aplicación.[11] Un comentario de noviembre de 1922 en The Eastern Miscellany comparaba en detalle la manera en que las constituciones provinciales de Hunan, Zhejiang, Guangdong y Jiangsu seleccionaban a sus jefes del ejecutivo — lo que muestra lo detallado que era el diseño institucional en aquel momento.[12]

Sin embargo, la mayoría de estos documentos nunca salieron del papel en que estaban escritos. Los señores de la guerra utilizaron la «autonomía» como cobertura para labrarse sus propios territorios, y las constituciones provinciales se convirtieron en herramientas para conservar feudos. Precisamente por esta razón, el manifiesto del segundo congreso, al tiempo que defendía la «República Federal China», se oponía explícitamente a la «autonomía provincial coordinada de tipo caudillista».[1] Aún antes, en 1917, un ensayo titulado «Esbozo del sistema provincial» en The Eastern Miscellany proponía un sistema provincial «parecido al federalismo sin ser federal», en el que una provincia sería a la vez un distrito administrativo nacional y un cuerpo autónomo local.[13] Esto muestra que el debate de la época ya iba más allá de los dos extremos del federalismo y la centralización.

El segundo momento llegó en 1946–1947. La Conferencia Consultiva Política discutió que las provincias redactaran sus propias constituciones y eligieran a sus gobernadores por voto popular.[14] La Constitución de la República de China, en vigor desde 1947, adoptó finalmente un compromiso de «poderes equilibrados» (均权): los artículos 107 a 110 enumeran respectivamente las atribuciones del centro, las provincias y los condados; el artículo 111 dispone que las materias no enumeradas, «si son de naturaleza nacional, pertenecen al centro; si son de naturaleza provincial, pertenecen a la provincia; si son de naturaleza de condado, pertenecen al condado», y que «en caso de disputa, será resuelta por el Yuan Legislativo»; el artículo 112 permite a las provincias convocar asambleas provinciales de representantes del pueblo y, de acuerdo con los principios generales de la autonomía provincial y de condado, dictar leyes provinciales de autonomía.[15] Esto no es federalismo: las disputas de competencia son dirimidas por la legislatura central, y las leyes provinciales de autonomía deben ajustarse a los principios generales dictados por el centro. Pero era una división del poder escrita en la constitución y protegida por ella.

Este diseño nunca se aplicó en China continental. En la República de China (Taiwán), estuvo mucho tiempo congelado por la ley marcial y el régimen de movilización contra la rebelión comunista; tras la democratización, las enmiendas constitucionales de 1997 incluso racionalizaron el nivel provincial, y la ley de gobierno local promulgada en 1999 establece que «la provincia no es un cuerpo autónomo local».[16] Una sociedad ya democratizada optó por reducir en lugar de ampliar el nivel intermedio. Esto nos recuerda que el federalismo no es un producto necesario de la democracia, sino una estructura que una sociedad democrática puede —o no— elegir.

VI. El «federalismo al estilo chino»: descentralización sin protección constitucional

En la década de 1990, algunos economistas utilizaron el «federalismo» para describir la China continental posterior a las reformas. En 1995, Gabriella Montinola, Yingyi Qian y Barry R. Weingast publicaron «Federalism, Chinese Style» en World Politics, argumentando que el sistema de contratos fiscales permitía a los gobiernos locales retener ingresos y competir entre sí, formando un «federalismo preservador del mercado» que constituía la base política del crecimiento económico.[17] En 2007, Yongnian Zheng propuso el concepto de «federalismo de hecho» (de facto federalism), que designaba el esquema descentralizado formado por la negociación institucionalizada entre el centro y las provincias.[18]

Estos estudios muestran precisamente lo frágil que es la descentralización sin protección constitucional. En 1993, Shaoguang Wang y Angang Hu advirtieron en su Informe sobre la capacidad estatal de China que la capacidad extractiva fiscal del centro era demasiado baja.[19] Al año siguiente, el gobierno del PCCh aplicó la reforma del reparto fiscal, y la participación del centro en los ingresos fiscales aumentó de inmediato de forma pronunciada. La descentralización había sido otorgada por el centro, y el centro podía recuperarla. En 2006, Hongbin Cai y Daniel Treisman fueron más lejos, cuestionando que la descentralización fuera realmente la causa del crecimiento y argumentando que muchas reformas clave habían sido impulsadas en realidad por el centro.[20] En 2017, el XIX Congreso del PCCh inscribió en la constitución del partido que «el Partido lo dirige todo — el Partido, el gobierno, el ejército, los civiles y los letrados; el este, el oeste, el sur, el norte y el centro», reduciendo aún más el espacio de autonomía local.

El «federalismo de hecho» tiene su valor analítico, pero lo que describe es cuánto está dispuesto a ceder el centro, no cuánto tienen derecho a conservar las colectividades locales. Según los criterios de la sección II, no es federalismo.

VII. Las objeciones más fuertes

Los argumentos contra el federalismo merecen ser tomados en serio; no son solo la posición del gobierno del PCCh.

Primera, el riesgo de secesión. Las tres federaciones socialistas que se desintegraron a finales del siglo XX — la Unión Soviética, Yugoslavia y Checoslovaquia — dividieron todas sus unidades miembros según criterios étnicos. El estudio de 1999 de Valerie Bunce sostiene que esta estructura federal étnica proporcionaba territorio, instituciones y élites listos para las secesiones posteriores.[21] Si China continental aplicara precipitadamente, durante una transición, una federación organizada en torno a las zonas autónomas étnicas, podría enfrentar un riesgo similar.

Segunda, el despotismo local. El federalismo protege a los gobiernos locales, no necesariamente a los ciudadanos locales. Los estados del sur de Estados Unidos mantuvieron durante mucho tiempo la segregación racial en nombre de los «derechos de los estados» hasta que intervinieron los tribunales federales y la legislación federal. Sin elecciones locales libres y un poder judicial independiente, el federalismo solo dividiría un gran despotismo en docenas de pequeños. La fragmentación caudillista de la década de 1920 es un ejemplo ya listo.

Tercera, la cuestión del orden. El federalismo depende de un tribunal constitucional capaz de limitar al centro, del poder de veto de las unidades miembros en la reforma constitucional, y de la capacidad de los votantes locales para destituir a los funcionarios locales. Bajo un régimen de partido único, aunque estas instituciones estuvieran escritas en el papel, permanecerían en el papel — igual que la constitución provincial de Zhejiang de 1921. En este sentido, discutir el federalismo bajo un gobierno de partido único invierte el orden de las cosas.

Los partidarios responden: las presiones separatistas provienen más de una represión prolongada que de los propios arreglos federales; las federaciones de «mantenimiento de la unidad» como la India y España han mantenido la integridad nacional en un marco democrático hasta hoy, aunque disputas como la de Cataluña nunca han desaparecido.[5] En cuanto al despotismo local, puede limitarse con disposiciones uniformes a escala nacional sobre los derechos fundamentales y tribunales nacionales. Este debate no tiene conclusión hasta hoy — y el propio debate muestra que los efectos del federalismo dependen de los diseños específicos y de las condiciones que los acompañen.

VIII. Límites de este artículo

Primero, respecto a la cita por la sentencia de Liu Xiaobo de la cláusula de «república federal», este artículo se basa en información de segunda mano y no ha verificado el texto original de la sentencia. Segundo, sobre la relación entre el federalismo y el crecimiento económico y los conflictos étnicos, la literatura empírica está profundamente dividida, y este artículo cita solo algunos estudios representativos. Tercero, este artículo discute una opción institucional y no predice la trayectoria política de China continental; cualquier arreglo que involucre a la República de China (Taiwán) debe basarse en la voluntad democrática del pueblo taiwanés.

IX. Conclusión

Volvamos a la pregunta: ¿ofrece el federalismo una opción institucional para el futuro de China? La respuesta es sí, pero condicionada.

Es una opción real, con un siglo de historia intelectual: desde el movimiento de las constituciones provinciales de la década de 1920, pasando por el propio programa del PCCh de 1922, hasta las disposiciones de «poderes equilibrados» de la Constitución de 1947 de la República de China y la Carta 08 de 2008. Las preguntas a las que busca responder — cómo gobernar un Estado supergrande, cómo limitar el poder verticalmente y cómo pueden coexistir varias etnias — también son reales.

Pero el federalismo no puede sustituir a la democracia. Cada una de sus funciones depende de una constitución vinculante, de tribunales capaces de juzgar de forma independiente y de funcionarios locales elegidos por los votantes locales. Sin estas condiciones, el federalismo se convierte o bien en disposiciones de papel sin fuerza ejecutoria, o bien en un manto para la fragmentación caudillista, o bien en una «descentralización de hecho» que el centro puede recuperar en cualquier momento. La experiencia de la República de China (Taiwán) también nos recuerda: incluso una vez lograda la democracia, una sociedad puede elegir una estructura más simple.

Así pues, una pregunta más acertada quizá no sería «si China continental debe adoptar el federalismo», sino «si el pueblo de China continental tiene derecho a discutir públicamente y a decidir por sí mismo cómo se divide el poder». En 1922 el PCCh podía propugnar abiertamente el establecimiento de la «República Federal China»; los ciudadanos que propusieron la misma idea en 2008 terminaron entre rejas. La distancia entre ambos es el corazón del asunto.

Fuentes

• [1] 中国共产党第二次全国代表大会宣言（1922年7月）。共产党员网 https://fuwu.12371.cn/2012/09/17/ARTI1347854076922543.shtml ；中国共产党历史网 https://www.dswxyjy.org.cn/n/2012/0927/c244516-19133911-3.html ；维基文库本（据1926年《中国共产党五年来之政治主张》）https://zh.wikisource.org/zh-hans/中國共產黨第二次全國代表大會宣言
• [2] 《零八宪章》（2008年12月10日公布）。美国国会及行政当局中国委员会（CECC）中英文本 http://www.cecc.gov/resources/legal-provisions/charter-08-chinese-and-english-text ；自由亚洲电台全文 https://www.rfa.org/mandarin/pinglun/liuxiaobopinglunzhuanji/lxb-07132017104422.html
• [3] 北京市第一中级人民法院刘晓波案刑事判决（2009年12月25日）。本文依据二手报道：水木，《在中国为基本人权持久而非暴力奋斗——刘晓波与〈零八宪章〉》，http://liuxiaobo.info/blog/archives/23242 。判决原文未核对。
• [4] Riker, William H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964.
• [5] Stepan, Alfred. “Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model.” Journal of Democracy 10, no. 4 (1999): 19–34.
• [6] 《中华人民共和国宪法》（2018年修正）序言、第3、4、31条。中国人大网 http://www.npc.gov.cn/npc/c191/c505/201905/t20190521_263492.html ；中国政府网（2004年文本）https://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm
• [7] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，2014年6月10日。
• [8] 《建立单一制多民族国家》，人民网党史频道，2014年9月15日。http://dangshi.people.com.cn/n/2014/0915/c85037-25664177-3.html
• [9] 严家祺：《联邦中国构想》，香港：明报出版社，1992年。
• [10] 《湖南省议会正式开会通电》（1922年5月20日），维基文库 https://zh.wikisource.org/zh-hant/湖南省議會正式開會通電
• [11] 冯筱才：《理想与利益——浙江省宪自治运动新探》，爱思想 https://www.aisixiang.com/data/29231.html ；《浙江省宪法》，维基文库 https://zh.wikisource.org/wiki/浙江省憲法
• [12] 《省宪中之行政机关》，《东方杂志》第19卷第22期（1922年11月25日）。https://wikisource.org/wiki/東方雜誌/一九二二年十九卷廿二期 ；原刊扫描 https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002290-25829_東方雜誌_1922年19卷22期.pdf
• [13] 《省制论略》，《东方杂志》第14卷第1期（1917年）。https://wikisource.org/wiki/東方雜誌/一九一七年十四卷一期
• [14] Foreign Relations of the United States, 1946, Vol. IX, Documents 39 and 100. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1946v09/d39 ; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1946v09/d100
• [15] 《中华民国宪法》（1947年1月1日公布，同年12月25日施行）第107–112条。全国法规资料库 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0000001
• [16] 《地方制度法》（1999年1月25日公布）第2条，总统府公报第6256号 https://www.president.gov.tw/Page/294/33691
• [17] Montinola, Gabriella, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast. “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.” World Politics 48, no. 1 (1995): 50–81.
• [18] Zheng, Yongnian. De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations. Singapore: World Scientific, 2007.
• [19] 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，沈阳：辽宁人民出版社，1993年。
• [20] Cai, Hongbin, and Daniel Treisman. “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?” World Politics 58, no. 4 (2006): 505–535.
• [21] Bunce, Valerie. Subversive Institutions: The Design and the Destruction of Socialism and the State. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

Registro de revisión: revisión editorial independiente, 2026-10-19. Veredicto: PASS.

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