Free China Movement

Evidence · Human Rights · Democratic Future

Take Action

English 简体中文 繁體中文 Français Deutsch Español

🔎

CCE-066 ｜ Le fédéralisme offre-t-il une option institutionnelle pour l’avenir de la Chine ?

Free China Movement

CCE-066 ｜ Le fédéralisme offre-t-il une option institutionnelle pour l’avenir de la Chine ?

v1.0 ｜ 2026-10-20

Projet d’éducation civique CCE-100 · Entrée d’index CCE-066

Le fédéralisme offre-t-il une option institutionnelle pour l’avenir de la Chine ?

Résumé : Le fédéralisme est une structure d’État dans laquelle la constitution répartit les pouvoirs entre le gouvernement national et les unités membres, et où aucune des deux parties ne peut réécrire unilatéralement cette répartition. La réponse de cet article est la suivante : en tant qu’option institutionnelle, le fédéralisme a réellement existé dans l’histoire intellectuelle de la Chine moderne, et il a été proposé à maintes reprises par des camps différents — y compris par le Parti communiste chinois lui-même en 1922 ; mais ce n’est pas une clé capable d’agir à elle seule. Pour que le fédéralisme joue ses rôles de partage du pouvoir et de protection des minorités, trois conditions doivent être réunies : la constitution doit avoir une force réellement contraignante, il doit exister des institutions indépendantes de règlement des litiges, et les responsables locaux doivent répondre devant les électeurs locaux plutôt que devant leurs supérieurs. Sous un régime de parti unique, une « décentralisation de fait » économique peut exister, mais elle peut être reprise à tout moment par le centre ; dans une transition démocratique, des montages fédéraux dessinés selon des critères ethniques pourraient amplifier les pressions séparatistes. Le fédéralisme ressemble donc davantage à une question de conception qui vient après l’établissement du constitutionnalisme démocratique, qu’à un raccourci permettant de contourner la démocratie.

I. Un même nom de pays, deux destins

En juillet 1922, le deuxième congrès national du Parti communiste chinois adopta un manifeste à Shanghai. Le manifeste énumérait les objectifs du parti à l’époque ; ses articles 4 et 5 déclaraient : « les trois territoires de la Mongolie, du Tibet et du Hui-Jiang pratiqueront l’autonomie et deviendront des États autonomes démocratiques » ; « par le système fédéral libre, unifier la Chine proprement dite, la Mongolie, le Tibet et le Hui-Jiang, et établir la République fédérale de Chine ».[1]

Quatre-vingt-six ans plus tard, en décembre 2008, la Charte 08 — rédigée par Liu Xiaobo et d’autres, et initialement cosignée par plus de 300 personnalités de divers horizons — fut publiée. Son article 18, intitulé « République fédérale », proposait « d’explorer avec grande sagesse les voies et les dispositifs institutionnels possibles pour la prospérité commune de toutes les ethnies, et d’établir la République fédérale de Chine dans le cadre du constitutionnalisme démocratique ».[2] Le 25 décembre 2009, le premier tribunal populaire intermédiaire de Pékin condamna Liu Xiaobo à onze ans de prison pour « incitation à la subversion du pouvoir de l’État ». Selon les informations rapportées, le jugement citait le contenu de la Charte 08, y compris cette phrase.[3]

Une même idée de nom de pays : la première émanait d’un parti qui allait ensuite prendre le pouvoir ; la seconde, d’un groupe de citoyens sans aucun pouvoir — et leurs destins ne pouvaient être plus différents. Ce fait à lui seul ne prouve ni que le fédéralisme est bon ni qu’il est mauvais, mais il suggère le premier jugement de cet article : en Chine continentale, le fédéralisme n’a jamais été seulement une question administrative et technique ; il touche directement à « qui a le droit de décider comment le pouvoir est partagé ».

II. Clarifions d’abord le concept

Le fédéralisme (federalism) n’est pas synonyme de « pouvoir local important ». La politique comparée l’identifie généralement à l’aide de trois critères : premièrement, il existe au moins deux niveaux de gouvernement, chacun gouvernant directement les mêmes citoyens ; deuxièmement, les compétences des deux niveaux sont réparties par la constitution, et non accordées par le centre par la loi ordinaire ou le décret administratif ; troisièmement, cette répartition ne peut être modifiée unilatéralement par aucun niveau de gouvernement — la révision constitutionnelle requiert généralement la participation des unités membres, et les conflits de compétence sont tranchés par des tribunaux ou des institutions indépendantes analogues. Dans son étude classique de 1964, le politiste américain William H. Riker définissait précisément le fédéralisme comme l’arrangement constitutionnel dans lequel chacun des deux niveaux de gouvernement dispose du pouvoir de décision final dans au moins un domaine.[4]

À l’inverse, dans un État unitaire, le pouvoir local est accordé par le centre et peut être repris par le centre. Un État unitaire peut aussi être très décentralisé — par exemple avec des chefs de l’exécutif local élus et des bases fiscales locales indépendantes ; un État fédéral peut en pratique être très centralisé. La clé pour les distinguer n’est pas le nombre d’affaires que les collectivités locales « gèrent », mais l’origine du pouvoir local — « d’où il vient et s’il peut être repris unilatéralement ».

Il faut aussi distinguer les deux voies de formation d’une fédération. En 1999, le politiste Alfred Stepan a souligné que le fédéralisme de type américain est un « rassemblement » (coming-together) d’unités à l’origine indépendantes ; l’Inde, l’Espagne, la Belgique et d’autres sont des États à l’origine unitaires qui ont dévolu des pouvoirs aux collectivités locales pour maintenir l’unité — un « maintien de l’unité » (holding-together).[5] Si la Chine continentale venait un jour à discuter du fédéralisme, la seule voie réaliste serait la seconde. Cela signifie que la fédération ne serait pas négociée par les provinces, mais décidée par un processus constituant à l’échelle nationale.

III. Ce que dit la constitution du gouvernement du PCC

Le préambule de la Constitution actuelle de la République populaire de Chine dispose que la RPC est un « État multinational unifié » fondé en commun par le peuple de toutes les ethnies. L’article 3 dispose que les organes de l’État pratiquent le centralisme démocratique, et que « la répartition des attributions entre les organes de l’État centraux et locaux suit le principe de donner pleinement libre cours à l’initiative et à l’enthousiasme des collectivités locales sous la direction unifiée du centre ». L’article 4 dispose que l’autonomie régionale est pratiquée dans les zones où les minorités ethniques vivent en communautés concentrées, tout en soulignant que « toutes les zones autonomes ethniques sont des parties inséparables de la République populaire de Chine ». L’article 31 dispose que « l’État peut créer des régions administratives spéciales lorsque cela est nécessaire », et que les systèmes appliqués dans les régions administratives spéciales « seront fixés par la loi par l’Assemblée nationale populaire ».[6]

Au regard des trois critères ci-dessus, il s’agit d’un modèle unitaire classique : les attributions locales sont organisées par la législation nationale « sous la direction unifiée du centre », sans participation des unités membres à la révision constitutionnelle ni institution indépendante pour trancher les conflits de compétence entre le centre et les collectivités locales. Le « haut degré d’autonomie » de Hong Kong et de Macao relève du même modèle. Un livre blanc publié en juin 2014 par le Bureau d’information du Conseil des affaires de l’État, La pratique de la politique « un pays, deux systèmes » dans la région administrative spéciale de Hong Kong, affirme que le centre exerce une « juridiction complète » sur la RAS de Hong Kong, et que le haut degré d’autonomie de Hong Kong « n’est pas inhérent ; sa seule source est l’autorisation du centre ».[7] Cette phrase est presque la définition inverse du fédéralisme.

Le récit officiel du PCC sur l’histoire du parti reconnaît également qu’il s’agit d’un tournant. Un article intitulé « Établir un État multinational unitaire » sur la chaîne d’histoire du parti du site du Quotidien du peuple admet que le manifeste du deuxième congrès préconisait le fédéralisme pour réaliser l’union unifiée de toutes les ethnies, mais critique cette proposition comme ayant « une teinte assez marquée de dogmatisme et de “déterminisme économique”, copiant pour l’essentiel » le modèle soviétique et du Komintern.[8]

IV. Les questions auxquelles le fédéralisme prétend répondre

Ceux qui préconisent le fédéralisme pointent généralement trois problèmes.

Le premier est l’échelle. La Chine continentale compte plus de trente unités administratives de niveau provincial ; de nombreuses provinces ont une population supérieure à celle d’un pays européen de taille moyenne, et les structures économiques, les langues et cultures, et les niveaux de développement varient considérablement d’une région à l’autre. Faire décider par un seul gouvernement central l’éducation, la santé, l’enregistrement des ménages (hukou) et la politique industrielle pour toutes ces régions déforme l’information et la responsabilité à chaque échelon. Le fédéralisme permet à différentes régions de faire des choix différents, et fait en sorte que les politiques ratées ne paient leur prix que localement.

Le deuxième est la contrainte du pouvoir. Une répartition constitutionnelle des compétences ajoute, à la séparation horizontale des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, une division verticale : le centre ne peut arbitrairement priver les collectivités locales de leurs pouvoirs fiscaux et de gestion du personnel, et les collectivités locales ne peuvent outrepasser les garanties des droits fondamentaux à l’échelle nationale. L’article 2 de la Charte 08, « Séparation des pouvoirs et équilibre des pouvoirs », propose exactement cela : « établir un système de séparation des pouvoirs et d’équilibre des pouvoirs entre le centre et les collectivités locales ; le pouvoir central doit être clairement défini et autorisé par la constitution, et les collectivités locales pratiqueront une pleine autonomie ».[2]

Le troisième concerne les régions multiethniques et les régions spéciales. L’autonomie régionale dans des lieux comme le Tibet, le Xinjiang et la Mongolie-intérieure est accordée par le centre sous le régime actuel et dirigée par les comités du parti à chaque niveau. Certains universitaires en exil et personnalités du mouvement démocratique — par exemple Yan Jiaqi dans son livre de 1992 L’idée d’une Chine fédérale — préconisent des arrangements fédéraux, voire confédéraux, pour tenir compte des différences entre les régions.[9] La Charte 08 a également placé la république fédérale, la sauvegarde des institutions libres de Hong Kong et de Macao, la réconciliation à travers le détroit et la prospérité commune de toutes les ethnies dans le même article.[2]

Une chose doit être précisée ici : la République de Chine (Taïwan) est une entité politique qui pratique le constitutionnalisme démocratique, dont le gouvernement est élu par le peuple. Aucun schéma « fédéral » ne peut s’appliquer à Taïwan sans le consentement démocratique du peuple taïwanais ; la Charte 08 elle-même ne parle que de « négociation d’égal à égal et d’interaction coopérative ». Traiter le fédéralisme comme une solution toute prête à la question taïwanaise est un usage abusif du concept.

V. Deux moments où la pratique s’est rapprochée

Le mouvement d’« autonomie provinciale coordonnée » du début des années 1920 fut le moment où la pensée fédérale s’approcha le plus de la pratique en Chine. Le Hunan, le Zhejiang, le Guangdong et d’autres provinces rédigèrent ou adoptèrent successivement des constitutions provinciales. La constitution provinciale du Hunan fut promulguée le 1er janvier 1922 ; en mai de la même année, l’assemblée provinciale convoquée en vertu de cette constitution déclara dans un télégramme circulaire que la rédaction d’une constitution provinciale visait à promouvoir une constitution nationale et à rechercher l’unification.[10] L’assemblée constituante provinciale du Zhejiang promulgua sa constitution provinciale le 9 septembre 1921 (communément appelée la « Constitution du double neuf »), mais en octobre de la même année, l’assemblée provinciale, au motif qu’elle n’avait pas été soumise au vote populaire dans toute la province, décida d’en suspendre la mise en œuvre.[11] Un commentaire de novembre 1922 dans L’Orient comparait en détail la manière dont les constitutions provinciales du Hunan, du Zhejiang, du Guangdong et du Jiangsu sélectionnaient leurs chefs de l’exécutif — montrant combien la conception institutionnelle était détaillée à l’époque.[12]

Pourtant, la plupart de ces documents ne quittèrent jamais le papier sur lequel ils étaient écrits. Les seigneurs de la guerre utilisèrent l’« autonomie » comme couverture pour se tailler leurs propres territoires, et les constitutions provinciales devinrent des outils de maintien des fiefs. C’est précisément pour cette raison que le manifeste du deuxième congrès, tout en préconisant la « République fédérale de Chine », s’opposait explicitement à « l’autonomie provinciale coordonnée de type seigneur de la guerre ».[1] Plus tôt encore, en 1917, un essai intitulé « Esquisse du système provincial » dans L’Orient proposait un système provincial « ressemblant au fédéralisme sans être fédéral », dans lequel une province serait à la fois un district administratif national et un corps autonome local.[13] Cela montre que le débat de l’époque dépassait déjà les deux extrêmes du fédéralisme et de la centralisation.

Le deuxième moment vint en 1946–1947. La Conférence consultative politique discuta de la rédaction par les provinces de leurs propres constitutions et de l’élection des gouverneurs au suffrage populaire.[14] La Constitution de la République de Chine, entrée en vigueur en 1947, adopta finalement un compromis de « pouvoirs égaux » (均权) : les articles 107 à 110 énumèrent respectivement les attributions du centre, des provinces et des comtés ; l’article 111 dispose que les matières non énumérées, « si elles sont de nature nationale, appartiennent au centre ; si elles sont de nature provinciale, appartiennent à la province ; si elles sont de nature de comté, appartiennent au comté », et qu’« en cas de litige, il sera tranché par le Yuan législatif » ; l’article 112 permet aux provinces de convoquer des assemblées provinciales de représentants du peuple et, conformément aux principes généraux de l’autonomie provinciale et de comté, d’adopter des lois provinciales d’autonomie.[15] Ce n’est pas du fédéralisme : les conflits de compétence sont tranchés par la législature centrale, et les lois provinciales d’autonomie doivent se conformer aux principes généraux édictés par le centre. Mais c’était une répartition du pouvoir inscrite dans la constitution et protégée par elle.

Ce dispositif ne fut jamais mis en œuvre en Chine continentale. Dans la République de Chine (Taïwan), il fut longtemps gelé par la loi martiale et le régime de mobilisation contre la rébellion communiste ; après la démocratisation, les amendements constitutionnels de 1997 rationalisèrent même l’échelon provincial, et la loi sur l’administration locale promulguée en 1999 stipule que « la province n’est pas un corps autonome local ».[16] Une société déjà démocratisée choisit de réduire plutôt que d’élargir l’échelon intermédiaire. Cela nous rappelle que le fédéralisme n’est pas un produit nécessaire de la démocratie, mais une structure qu’une société démocratique peut — ou non — choisir.

VI. Le « fédéralisme à la chinoise » : une décentralisation sans protection constitutionnelle

Dans les années 1990, certains économistes utilisèrent le « fédéralisme » pour décrire la Chine continentale d’après les réformes. En 1995, Gabriella Montinola, Yingyi Qian et Barry R. Weingast publièrent « Federalism, Chinese Style » dans World Politics, soutenant que le système de contrats fiscaux permettait aux gouvernements locaux de conserver des recettes et de se concurrencer, formant un « fédéralisme préservant le marché » qui constituait le fondement politique de la croissance économique.[17] En 2007, Yongnian Zheng proposa le concept de « fédéralisme de fait » (de facto federalism), désignant le schéma décentralisé formé par la négociation institutionnalisée entre le centre et les provinces.[18]

Ces études montrent justement combien la décentralisation est fragile sans protection constitutionnelle. En 1993, Shaoguang Wang et Angang Hu avertissaient dans leur Rapport sur la capacité de l’État chinois que la capacité d’extraction fiscale du centre était trop faible.[19] L’année suivante, le gouvernement du PCC mit en œuvre la réforme du partage fiscal, et la part du centre dans les recettes fiscales augmenta immédiatement fortement. La décentralisation avait été accordée par le centre, et le centre pouvait la reprendre. En 2006, Hongbin Cai et Daniel Treisman allèrent plus loin, contestant que la décentralisation fût vraiment la cause de la croissance et soutenant que de nombreuses réformes clés avaient en fait été impulsées par le centre.[20] En 2017, le XIXe congrès du PCC inscrivit dans la constitution du parti que « le Parti dirige tout — le Parti, le gouvernement, l’armée, les civils et les lettrés ; l’est, l’ouest, le sud, le nord et le centre », réduisant encore l’espace d’autonomie locale.

Le « fédéralisme de fait » a sa valeur analytique, mais ce qu’il décrit, c’est combien le centre est prêt à céder, et non combien les collectivités locales ont le droit de conserver. Au regard des critères de la section II, ce n’est pas du fédéralisme.

VII. Les objections les plus fortes

Les arguments contre le fédéralisme méritent d’être pris au sérieux ; ils ne sont pas seulement la position du gouvernement du PCC.

Premièrement, le risque de sécession. Les trois fédérations socialistes qui se sont désintégrées à la fin du XXe siècle — l’Union soviétique, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie — divisaient toutes leurs unités membres selon des critères ethniques. L’étude de 1999 de Valerie Bunce soutient que cette structure fédérale ethnique fournissait un territoire, des institutions et des élites tout prêts pour les sécessions ultérieures.[21] Si la Chine continentale mettait hâtivement en œuvre, pendant une transition, une fédération organisée autour des zones autonomes ethniques, elle pourrait faire face à un risque similaire.

Deuxièmement, le despotisme local. Le fédéralisme protège les gouvernements locaux, pas nécessairement les citoyens locaux. Les États du sud des États-Unis maintinrent longtemps la ségrégation raciale au nom des « droits des États » jusqu’à l’intervention des tribunaux fédéraux et de la législation fédérale. Sans élections locales libres et un pouvoir judiciaire indépendant, le fédéralisme ne ferait que diviser un grand despotisme en des dizaines de petits. La fragmentation seigneuriale de la guerre des années 1920 en est un exemple tout prêt.

Troisièmement, la question de l’ordre. Le fédéralisme dépend d’une cour constitutionnelle capable de contraindre le centre, du droit de veto des unités membres dans la révision constitutionnelle, et de la capacité des électeurs locaux à révoquer les responsables locaux. Sous un régime de parti unique, même si ces institutions étaient écrites sur le papier, elles resteraient sur le papier, tout comme la constitution provinciale du Zhejiang de 1921. En ce sens, discuter du fédéralisme sous un régime de parti unique inverse l’ordre des choses.

Les partisans répondent : les pressions séparatistes proviennent davantage d’une répression de longue durée que des arrangements fédéraux eux-mêmes ; les fédérations de « maintien de l’unité » comme l’Inde et l’Espagne ont maintenu l’intégrité nationale dans un cadre démocratique jusqu’à aujourd’hui, bien que des différends comme celui de la Catalogne n’aient jamais disparu.[5] Quant au despotisme local, il peut être contraint par des dispositions uniformes à l’échelle nationale sur les droits fondamentaux et des tribunaux nationaux. Ce débat n’a pas de conclusion à ce jour — et le débat lui-même montre que les effets du fédéralisme dépendent des conceptions spécifiques et des conditions d’accompagnement.

VIII. Limites de cet article

Premièrement, concernant la citation par le jugement Liu Xiaobo de la clause de « république fédérale », cet article s’appuie sur des informations de seconde main et n’a pas vérifié le texte original du jugement. Deuxièmement, sur la relation entre le fédéralisme et la croissance économique et les conflits ethniques, la littérature empirique est profondément divisée, et cet article ne cite que quelques études représentatives. Troisièmement, cet article discute d’une option institutionnelle et ne prédit pas la trajectoire politique de la Chine continentale ; tout arrangement impliquant la République de Chine (Taïwan) doit être fondé sur la volonté démocratique du peuple taïwanais.

IX. Conclusion

Revenons à la question : le fédéralisme offre-t-il une option institutionnelle pour l’avenir de la Chine ? La réponse est oui, mais conditionnelle.

C’est une option réelle, avec un siècle d’histoire intellectuelle : du mouvement des constitutions provinciales des années 1920, au programme du PCC lui-même en 1922, aux dispositions de « pouvoirs égaux » de la Constitution de 1947 de la République de Chine, à la Charte 08 de 2008. Les questions auxquelles elle cherche à répondre — comment gouverner un État super-grand, comment contraindre le pouvoir verticalement, et comment plusieurs groupes ethniques peuvent coexister — sont également réelles.

Mais le fédéralisme ne peut se substituer à la démocratie. Chacune de ses fonctions dépend d’une constitution contraignante, de tribunaux capables de juger de manière indépendante, et de responsables locaux élus par les électeurs locaux. Sans ces conditions, le fédéralisme devient soit des dispositions papier sans force exécutoire, soit un manteau pour la fragmentation seigneuriale de la guerre, soit une « décentralisation de fait » que le centre peut reprendre à tout moment. L’expérience de la République de Chine (Taïwan) nous rappelle également : même une fois la démocratie réalisée, une société peut choisir une structure plus simple.

Ainsi, une question plus juste ne serait peut-être pas « la Chine continentale doit-elle adopter le fédéralisme », mais « le peuple de Chine continentale a-t-il le droit de discuter publiquement et de décider lui-même comment le pouvoir est partagé ». En 1922, le PCC pouvait préconiser ouvertement l’établissement de la « République fédérale de Chine » ; les citoyens qui proposèrent la même idée en 2008 finirent derrière les barreaux. La distance entre les deux est le cœur du problème.

Sources

Dossier de relecture : relecture indépendante de l’équipe éditoriale, 2026-10-19. Verdict : PASS.

← Retour à l’index du projet d’éducation civique CCE-100

Autres éditions linguistiques

Cet article est également disponible en anglais, chinois simplifié, chinois traditionnel, allemand et espagnol.