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CCE-065｜地方自治對民主建設有何價值？

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CCE-065｜地方自治對民主建設有何價值？

v1.0 ｜ 2026-10-20

CCE-100 公民教育工程 · 總目錄 CCE-065 條目

地方自治對民主建設有何價值？

摘要：地方自治指一定區域內的居民通過選舉產生的機關，在法定範圍內自行決定並執行本地公共事務。本文認為，地方自治對民主建設的價值主要體現在三個方面：它是公民學習參與和問責的場所，是權力在縱向上的分散，也是政治人才與反對力量得以成長的空間。但地方自治本身不等於民主：一百年前浙江、廣東等省的「省憲」與縣自治條例大多停留在紙面，中華民國（台灣）1950年起推行的地方選舉則長期在戒嚴體制下運作。地方自治能否成為民主的基礎，取決於它是否有真實的財政與人事權、是否受法律而非上級意志保障，以及是否與全國層面的政治競爭相銜接。

一、一條法律的第一句話

1999年1月25日，李登輝總統公布《地方制度法》。總統府公報所載條文第一條寫道：「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」第二條接著定義：地方自治團體是「依本法實施地方自治，具公法人地位之團體」；自治事項是地方自治團體「得自為立法並執行」，「而負其政策規劃及行政執行責任之事項」。同一條還寫明：「省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。」

這幾句話看似技術性，卻記錄了一段轉折。依國家檔案管理局「檔案支援教學網」的整理，台灣省政府1950年4月20日頒布《台灣省各縣市實施地方自治綱要》，同年7月起實施地方自治；內政部的官方概況稱，首屆縣市長當年10月起由縣市民直接選出。也就是說，台灣的縣市長和議員選舉已經舉行了將近半個世紀，地方自治卻直到1999年才有了一部依憲法制定的法律。此前它的依據是行政命令。檔案局的說明特別指出，當時的地方自治「非根據《憲法》」辦理，顯現戰後台灣政治的特殊處境。

這一事實本身就說明了本文要討論的問題：地方選舉可以長期存在，而它的法律地位、權限範圍和與全國政治的關係，可以長期懸而未決。

二、三個概念

「地方自治」「地方分權」和「聯邦制」經常被混用。

地方分權（decentralization）是中央把部分權力交給地方行使，可以只是行政上的下放，地方官員仍由上級任命。地方自治（local self-government）更進一步：地方機關由本地居民選出，在法定範圍內自主決策，並向本地選民負責。聯邦制則是在憲法層面劃分中央與成員單位的權力，任何一方都不能單方面改變這一劃分。

本文討論的是第二個概念。它的核心不是「地方有多少事務」，而是「地方的決策者對誰負責」。

三、價值之一：民主的學校

最常被引用的論證來自托克維爾。他在1835年出版的《論美國的民主》第一卷中寫道，鄉鎮（township）的自治機構之於自由，正如小學之於學術，它們使自由成為人民可以接觸的東西，使人民學會和平地運用和享受自由。

這一論證的要點在於：在小範圍內，公共事務與居民生活直接相關，結果看得見，決策者也容易被找到和追究。居民在這裡學會開會、表決、監督預算、接受輸掉一次表決的結果，這些習慣是全國層面的民主運作所需要的。

一百年前中國的立憲者已經意識到這一點。依1921年《浙江省市鄉自治法》的後世電子文本，市鄉居民滿一百人可以聯署提案，議會否決後可以交付居民投票；市鄉的收入和預算須公開（第21、34至35條）。當年的《廣東暫行縣自治條例》規定縣長候選人由縣民直接選出三名，再由省長擇一任命（第43條）。這些設計都試圖把「本地事務由本地人決定」寫成可操作的規則。

四、價值之二：縱向的權力分散

地方自治的第二項價值，是在中央之外設立另一個由選舉產生的權力中心。這一點在中央政府有意集權時尤其重要：地方首長若由本地選民選出，上級就不能隨意撤換他；地方議會若掌握預算，上級政策的執行就必須經過另一套審議程序。

1921至1922年間的「聯省自治」運動正是從這一點出發的。1922年《東方雜誌》第19卷第22期刊載的《省憲中之行政機關》一文，比較了湖南、浙江、廣東、江蘇四省憲法或草案中省長產生的不同辦法：湖南由省議會提名四人再交全省投票，浙江由分區選舉團選出，廣東草案由縣和特別市議員選出。這些方案的共同目標，是讓省一級的權力來源於本省居民，而不是來自北京政府或某一位軍事首領的任命。

五、價值之三：人才與反對力量的空間

第三項價值較少被討論，卻可能對民主轉型最為關鍵：在全國政權尚未開放競爭時，地方選舉為反對派提供了合法的參政渠道。

台灣的經驗可以說明這一點。檔案局的「地方政府與地方自治」專題指出，1950年代末至1960年代組織反對黨的努力中，「其中多人皆為省議會成員」；組黨雖未成功，「卻對未來黨外民主運動的發展奠下基礎」。

1970年代以後，黨外人士以縣市長、省議員和縣市議員選舉為主要舞台，累積了選民基礎、組織經驗和公共知名度。這些人後來成為1986年組黨和1990年代全面選舉中的骨幹。地方選舉並沒有直接帶來全國民主，但當全國層面開放時，已經有一批經歷過競選和問政的人可以接手。

六、反方論證：地方自治也可以鞏固威權

一種有分量的反對意見認為，地方自治未必通向民主，反而可能成為威權統治的工具。

第一，地方選舉可以被執政者用來吸納和分化地方精英。執政黨通過提名、補助和分配地方資源，與地方派系結成互惠關係；地方選舉越熱鬧，地方派系對執政黨的依賴可能越深，而全國層面的權力結構並不因此改變。

第二，地方自治的權限可以被上級隨時收回。當地方自治的依據是行政命令而非憲法或法律時，上級可以調整選舉辦法、凍結地方財政、或以「派出機關」取代自治團體。1999年《地方制度法》把省改為「行政院派出機關」、取消省的自治地位，本身就說明了這一點：即使在民主體制下，地方自治的範圍也由全國立法決定。

第三，一百年前的「省憲」經驗顯示，地方自治的旗號可能被地方軍人利用。以浙江為例，1921年9月9日省憲會議公布了省憲法及附屬法律；同年10月，省議會以未經全省公民投票為由，議決暫緩施行，把它列為草案。依現有資料，浙江的這套設計並未真正運作。在缺乏統一法治和獨立司法的情況下，「自治」很容易變成「割據」的另一種說法。

這些批評揭示了地方自治的真實局限。但它們說明的是：地方自治需要條件，而不是說地方自治沒有價值。台灣的地方選舉在戒嚴時期確實被執政黨有效管理，但它同樣為黨外運動保留了一個難以完全關閉的空間；而地方派系問題在民主化之後，也逐漸受到全國性政黨競爭、媒體監督和司法追訴的約束。

七、地方自治需要什麼條件

綜合上述經驗，地方自治要成為民主的基礎，至少需要三個條件。

其一，法律保障。自治團體的地位和權限應當由憲法或法律規定，而不是由上級機關的命令決定；地方與中央發生爭議時，應當有司法途徑解決。《地方制度法》第七十七條規定，中央與直轄市、縣（市）之間的爭議由立法院院會議決，縣與鄉（鎮、市）之間的自治爭議由內政部會同中央各該主管機關解決，其餘層級的爭議則由行政院、中央各該主管機關或縣政府分別解決。

其二，真實的財政與人事權。沒有自有財源、沒有任命本地官員的權力，地方選舉產生的首長只是執行上級政策的代理人。1921年浙江省憲曾規定省預算中教育、實業等支出的最低比例；這類設計的用意，正是讓地方的優先事項不必完全聽命於上級。

其三，與全國政治競爭相銜接。地方選舉若與全國層面的政黨競爭相隔絕，就容易淪為地方派系之間的資源分配；只有當地方首長可以代表全國性政黨競選、地方表現可以影響全國選票時，地方自治才真正成為問責鏈條的一環。

八、局限

本文的歷史部分主要依據1920年代省憲與縣自治法規的後世電子文本，以及當代學者的二手研究；對於這些法規在實際中執行到何種程度，現有證據非常有限，本文均以「設計」或「規定」表述，不推斷其實施效果。關於台灣地方選舉與地方派系的關係，本文只作概括，未引用具體的量化研究。托克維爾的論述依英譯本意譯，非逐字引文。此外，本文未討論中華人民共和國1980年代以後的村民委員會選舉，這一議題涉及不同的制度框架，宜另文處理。

九、結論

地方自治的價值，不在於它本身就是民主，而在於它為民主提供了三樣難以從別處獲得的東西：公民參與和問責的日常練習，中央之外的另一個合法權力來源，以及在全國政治尚未開放時可以成長的政治人才。一百年前的省憲運動和戰後台灣的地方選舉都說明，這三樣東西可以被設計出來，也可以被擱置、被吸納或被收回。決定性的問題始終是：地方的決策者是否真正對本地選民負責，而這種負責關係是否受到上級也不能隨意改變的法律保障。

參考文獻

審稿記錄：Editorial 獨立審稿，2026-10-19。結論：PASS。

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本文另有英文、簡體中文、法文、德文、西班牙文版本。