Free China Movement

Evidence · Human Rights · Democratic Future

Take Action

English 简体中文 繁體中文 Français Deutsch Español

🔎

CCE-066｜联邦制是否为中国未来提供了一种制度选项？

Free China Movement

v1.0 ｜ 2026-10-20

CCE-100 公民教育工程 · 总目录 CCE-066 条目

联邦制是否为中国未来提供了一种制度选项？

摘要：联邦制是一种由宪法划分全国政府与成员单位权力、任何一方都不能单方面改写这一划分的国家结构。本文的回答是：作为一种制度选项，联邦制在中国近代思想史上真实存在，而且被不同阵营反复提出，其中包括1922年的中国共产党本身；但它不是一把可以单独起作用的钥匙。联邦制要发挥分权和保护少数的作用，前提是宪法有真正的约束力、有独立的裁决机构、地方官员向本地选民而不是向上级负责。在一党体制下，经济上的“事实分权”可以存在，却随时可以被中央收回；在民主转型中，按民族划分的联邦设计又可能放大分离压力。因此，联邦制更像是民主宪政建立之后的一道设计题，而不是绕开民主的捷径。

一、同一个国名，两种命运

1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会在上海通过宣言。宣言列出党在当时的奋斗目标，其中第四、第五条写道：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦”；“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。[1]

八十六年后，2008年12月，刘晓波等人起草、三百余位各界人士首批联署的《零八宪章》公布。其第十八条题为“联邦共和”，主张“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”。[2] 2009年12月25日，北京市第一中级人民法院以“煽动颠覆国家政权罪”判处刘晓波有期徒刑十一年。据相关报道，判决书援引的《零八宪章》内容中就包括这一句。[3]

同一个国名构想，前者出自后来执政的政党，后者出自一群没有任何权力的公民，结局截然不同。这件事本身不能证明联邦制好或坏，但它提示了本文的第一个判断：在中国大陆，联邦制从来不只是一个行政技术问题，它直接触及“谁有权决定权力如何划分”。

二、先把概念说清楚

联邦制（federalism）不是“地方权力大”的同义词。比较政治学通常用三条标准来识别它：第一，至少存在两级政府，各自直接治理同一批公民；第二，两级政府的权限由宪法划分，而不是由中央以普通法律或行政命令授予；第三，这一划分不能由任何一级政府单方面改变，修宪通常需要成员单位参与，权限争议由法院或类似的独立机构裁决。美国政治学者赖克（William H. Riker）1964年的经典研究，就把联邦制界定为两级政府各自至少在一个领域拥有最终决定权的宪政安排。[4]

与之相对，单一制国家的地方权力来自中央授予，中央可以收回。单一制国家也可以高度分权，例如地方首长民选、地方拥有独立税源；联邦制国家在实践中也可能高度集中。区分二者的关键，不在于地方“管多少事”，而在于地方权力“从哪里来、能不能被单方面拿走”。

还要区分联邦形成的两条路径。政治学者斯泰潘（Alfred Stepan）1999年指出，美国式联邦是原本独立的单位“走到一起”（coming-together）；印度、西班牙、比利时等则是原本单一的国家为了维系统一，把权力下放给地方，属于“维系在一起”（holding-together）。[5] 如果中国大陆将来讨论联邦制，现实的路径只可能是后一种。这意味着联邦不是各省谈判出来的，而是由一个全国性的制宪过程决定的。

三、中共政府的宪法怎么写

现行《中华人民共和国宪法》序言写明，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的“统一的多民族国家”。第三条规定国家机构实行民主集中制，并规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。第四条规定少数民族聚居的地方实行区域自治，同时强调“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。第三十一条规定“国家在必要时得设立特别行政区”，特别行政区实行的制度“由全国人民代表大会以法律规定”。[6]

按照上面的三条标准，这是典型的单一制设计：地方权限在“中央的统一领导下”由全国性法律安排，没有成员单位参与的修宪程序，也没有独立机构裁决中央与地方之间的权限争议。香港、澳门的“高度自治”同样如此。国务院新闻办公室2014年6月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书称，中央对香港特别行政区拥有“全面管治权”，香港的高度自治权“不是固有的，其唯一来源是中央授权”。[7] 这句话几乎就是联邦制的反面定义。

中共的官方党史叙述也承认这是一次转向。人民网党史频道一篇题为《建立单一制多民族国家》的文章承认，二大宣言曾主张用联邦制实现各民族的联合统一，但评价这一主张“具有较为浓重的教条主义和‘经济决定论’色彩，基本上照搬了苏联和共产国际”的模式。[8]

四、联邦制想回答哪些问题

主张联邦制的人，通常指向三个问题。

第一是规模。中国大陆有三十余个省级行政单位，不少省份的人口超过欧洲一个中等国家，各地的经济结构、语言文化和发展水平差别很大。由一个中央政府统一决定教育、医疗、户籍和产业政策，信息与责任都会层层失真。联邦制允许不同地区做不同选择，也让失败的政策只在局部付出代价。

第二是权力约束。宪法明确划分权限，等于在横向的立法、行政、司法分立之外，再加一道纵向的分权：中央不能随意剥夺地方的财政和人事，地方也不能越过全国性的基本权利保障。《零八宪章》第二条“分权制衡”就提出，“在中央和地方之间建立分权与制衡制度，中央权力须由宪法明确界定授权，地方实行充分自治”。[2]

第三是多民族地区与特殊地区。西藏、新疆、内蒙古等地的区域自治，在现行体制下由中央授予，并由各级党委主导。一些流亡学者和民主运动人士，例如严家祺在1992年出版的《联邦中国构想》中，主张以联邦乃至邦联式的安排容纳不同地区的差异。[9] 《零八宪章》也把联邦共和与维护港澳的自由制度、两岸和解、各民族共同繁荣写在同一条里。[2]

这里必须说清楚一点：中华民国（台湾）是一个实行民主宪政、由人民选举政府的政治实体。任何“联邦”方案，都不能在没有台湾人民民主同意的情况下适用于台湾；《零八宪章》本身也只提“平等谈判与合作互动”。把联邦制当作处理台湾问题的现成方案，是对这一概念的误用。

五、两次接近实践的历史

1920年代初的“联省自治”运动，是联邦思路在中国最接近实践的一次。湖南、浙江、广东等省先后起草或通过省宪法。湖南省宪法于1922年1月1日公布，同年5月依省宪召开的省议会在通电中称，制定省宪意在促成国宪、谋求统一。[10] 浙江省宪法会议于1921年9月9日公布省宪（俗称“九九宪法”），但同年10月，省议会以未经全省人民总投票为由，决议暂缓施行。[11] 1922年《东方杂志》的一篇评论详细比较了湘、浙、粤、苏四省省宪中行政首长的产生方式，可见当时制度设计之细。[12]

然而这些文件大多停在纸面。军阀以“自治”之名割据一方，省宪成了维持地盘的工具。也正因此，中共二大宣言在主张“中华联邦共和国”的同时，明确反对“割据式的联省自治”。[1] 更早在1917年，《东方杂志》上的《省制论略》提出一种“似联邦而非联邦”的省制，主张省既是国家行政区，又是地方自治团体。[13] 这说明当时的讨论本来就不只有联邦与集权两个极端。

第二次是1946至1947年。政治协商会议曾讨论由省制定省宪、省长民选。[14] 1947年施行的《中华民国宪法》最终采取折中的“均权”设计：第一百零七条至第一百十条分别列举中央、省、县的事权；第一百十一条规定，未列举的事项“有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有一县之性质者属于县”，“遇有争议时，由立法院解决之”；第一百十二条允许省召集省民代表大会，依据省县自治通则制定省自治法。[15] 这不是联邦制：权限争议由中央立法机关裁决，省自治法也须依中央制定的通则。但它是一种写进宪法、受宪法保障的分权。

这套设计在中国大陆没有来得及施行。在中华民国（台湾），它长期被戒严与动员戡乱体制冻结；民主化之后，1997年修宪反而精简了省级，1999年公布的《地方制度法》明定“省为非地方自治团体”。[16] 一个已经民主化的社会，选择的是缩小而不是扩大中间层级。这提醒我们，联邦制并不是民主的必然产物，而是民主社会可以选、也可以不选的一种结构。

六、“中国式联邦主义”：没有宪法保障的分权

1990年代，一些经济学者用“联邦制”来描述改革开放后的中国大陆。蒙蒂诺拉、钱颖一与温加斯特（Montinola, Qian and Weingast）1995年在《世界政治》发表《中国式联邦主义》一文，认为财政包干让地方政府留存收入、彼此竞争，形成一种“维护市场的联邦主义”，构成经济增长的政治基础。[17] 郑永年2007年进一步提出“事实联邦制”（de facto federalism）的概念，指中央与省之间通过制度化的讨价还价形成的分权格局。[18]

这些研究恰好显示，没有宪法保障的分权有多脆弱。1993年，王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》中警告中央财政的汲取能力过低。[19] 次年，中共政府推行分税制改革，中央财政收入的比重随即大幅回升。分权是中央给的，中央也就能拿回。蔡洪滨与特雷斯曼（Cai and Treisman）2006年更进一步质疑，分权是否真是增长的原因，认为许多关键改革恰恰由中央推动。[20] 2017年，中共十九大把“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”写入党章，地方自主的空间进一步收窄。

“事实联邦制”这个说法有它的分析价值，但它描述的是中央愿意让出多少，而不是地方有权保留多少。按照第二节的标准，它不是联邦制。

七、最有力的反对意见

反对联邦制的理由值得认真对待，它们并不只是中共政府的立场。

其一，分裂风险。二十世纪末解体的三个社会主义联邦，即苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，都按民族划分成员单位。政治学者邦斯（Valerie Bunce）1999年的研究认为，这种民族联邦结构为后来的分离提供了现成的领土、机构和精英。[21] 中国大陆如果在转型期仓促推行以民族自治区为单位的联邦，可能面临类似的风险。

其二，地方专制。联邦制保护的是地方政府，不一定是地方的公民。美国南方各州曾以“州权”为名长期维持种族隔离，直到联邦法院和联邦立法介入。如果地方没有自由选举和独立司法，联邦制只会把一个大的专制拆成几十个小的专制。1920年代的军阀割据就是现成的例子。

其三，次序问题。联邦制依赖一个能够约束中央的宪法法院，依赖成员单位在修宪中的否决权，依赖地方选民能够撤换地方官员。在一党体制下，这些机构即使写在纸上，也会像1921年的浙江省宪一样停在纸面。从这个意义上说，在一党统治之下讨论联邦制，次序是颠倒的。

支持者的回应是：分裂压力更多来自长期压制，而不是联邦安排本身；印度、西班牙等“维系型”联邦在民主框架下至今维持了国家的完整，尽管加泰罗尼亚等地的争议从未消失。[5] 至于地方专制，可以用全国统一的基本权利条款和全国性法院加以约束。这场辩论至今没有定论，而它本身就说明，联邦制的效果取决于具体设计和配套条件。

八、本文的局限

第一，关于刘晓波案判决书援引“联邦共和”一条，本文依据的是二手报道，未核对判决原文。第二，联邦制与经济增长、族群冲突之间的关系，学界的实证研究分歧很大，本文只引用了几项有代表性的研究。第三，本文讨论的是制度选项，不预测中国大陆的政治走向；任何涉及中华民国（台湾）的安排，都必须以台湾人民的民主意愿为前提。

九、结论

回到题目：联邦制是否为中国未来提供了一种制度选项？答案是肯定的，但有条件。

它是一个真实的选项，有一百年的思想史：从1920年代的省宪运动，到1922年中共自己的纲领，到1947年《中华民国宪法》的均权条款，再到2008年的《零八宪章》。它想回答的问题，包括超大规模国家的治理、纵向的权力约束、多民族的共存，也都真实存在。

但联邦制不能代替民主。它的每一项功能，都依赖宪法有约束力、法院能独立裁决、地方官员由本地选民选出。缺少这些条件，联邦制要么是没有约束力的纸面条文，要么是军阀割据的外衣，要么是中央随时可以收回的“事实分权”。中华民国（台湾）的经验还提醒我们：即使实现了民主，一个社会也可能选择更简单的结构。

因此，更准确的问题也许不是“中国大陆要不要实行联邦制”，而是“中国大陆的人民有没有权利公开讨论并自己决定权力如何划分”。1922年的中共可以公开主张建立“中华联邦共和国”；2008年提出同样主张的公民却身陷囹圄。这两者之间的距离，才是问题的核心。

参考文献

其他语言版本

审稿记录：Editorial 独立审稿，2026-10-19。结论：PASS。

← 返回 CCE-100 公民教育工程总目录