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CCE-065 ｜ Quelle est la valeur de l’autonomie locale pour la construction démocratique ?

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CCE-065 ｜ Quelle est la valeur de l’autonomie locale pour la construction démocratique ?

v1.0 ｜ 2026-10-20

Projet d’éducation civique CCE-100 · Entrée d’index CCE-065

Quelle est la valeur de l’autonomie locale pour la construction démocratique ?

Résumé : L’autonomie locale désigne la capacité des habitants d’une zone donnée, par l’intermédiaire d’organes élus, de décider et d’exécuter eux-mêmes les affaires publiques locales dans le cadre de la loi. Cet article soutient que la valeur de l’autonomie locale pour la construction démocratique se manifeste principalement sous trois aspects : elle est le lieu où les citoyens apprennent la participation et la reddition de comptes ; elle est la dispersion du pouvoir sur l’axe vertical ; et elle est l’espace où peuvent se développer les talents politiques et les forces d’opposition. Mais l’autonomie locale n’est pas en soi la démocratie : il y a cent ans, les « constitutions provinciales » (shengxian) et les règlements d’autonomie des comtés du Zhejiang, du Guangdong et d’autres provinces sont pour la plupart restés lettre morte, tandis que les élections locales mises en place par la République de Chine (Taïwan) à partir de 1950 ont longtemps fonctionné sous le régime de la loi martiale. Que l’autonomie locale puisse devenir le fondement de la démocratie dépend de ce qu’elle dispose d’un véritable pouvoir financier et en matière de personnel, de ce qu’elle est garantie par la loi et non par la volonté des autorités supérieures, et de ce qu’elle est reliée à la compétition politique au niveau national.

I. La première phrase d’une loi

Le 25 janvier 1999, le président Lee Teng-hui a promulgué la loi sur le gouvernement local. L’article premier du texte, tel que publié au Journal officiel de la Présidence, dispose : « La présente loi est adoptée conformément à l’article 118 de la Constitution de la République de Chine et à l’article 9, paragraphe 1, des Articles additionnels à la Constitution de la République de Chine. » L’article 2 définit ensuite : un organisme d’autonomie locale est « un organisme mettant en œuvre l’autonomie locale conformément à la présente loi, jouissant du statut de personne morale de droit public » ; les affaires autonomes sont des affaires dont un organisme d’autonomie locale « peut légiférer et exécuter par lui-même », « et assume la responsabilité de la planification des politiques et de l’exécution administrative ». Le même article précise également : « Le gouvernement provincial est un organe détaché du Yuan exécutif ; la province n’est pas un organisme d’autonomie locale. »

Ces quelques phrases, apparemment techniques, enregistrent un tournant. Selon le « Réseau d’enseignement assisté par les archives » de l’Administration nationale des archives, le gouvernement provincial de Taïwan a promulgué le 20 avril 1950 le « Programme de mise en œuvre de l’autonomie locale dans les comtés et villes de la province de Taïwan », et l’autonomie locale a été mise en œuvre à partir de juillet de la même année ; la présentation officielle du ministère de l’Intérieur indique que les premiers chefs de comté et de ville ont été élus au suffrage direct par les habitants des comtés et villes à partir d’octobre de cette même année. Autrement dit, les élections des chefs et des conseillers des comtés et villes de Taïwan avaient déjà eu lieu depuis près d’un demi-siècle, mais l’autonomie locale n’a obtenu une loi adoptée en vertu de la Constitution qu’en 1999. Auparavant, son fondement était constitué de décrets administratifs. La note de l’Administration des archives souligne expressément que l’autonomie locale de l’époque était menée « non pas conformément à la Constitution », révélant la situation particulière de la politique taïwanaise d’après-guerre.

Ce fait illustre à lui seul la question que cet article traite : les élections locales peuvent exister durablement, tandis que leur statut juridique, l’étendue de leurs compétences et leur relation avec la politique nationale peuvent rester longtemps indécidés.

II. Trois concepts

« Autonomie locale », « décentralisation » et « fédéralisme » sont souvent confondus.

La décentralisation (decentralization) consiste pour le pouvoir central à confier une partie de ses pouvoirs aux collectivités locales pour les exercer ; elle peut n’être qu’une délégation administrative, les fonctionnaires locaux restant nommés par les autorités supérieures. L’autonomie locale (local self-government) va plus loin : les organes locaux sont élus par les habitants locaux, décident de manière autonome dans le cadre de la loi et sont responsables devant les électeurs locaux. Le fédéralisme, quant à lui, répartit au niveau constitutionnel les pouvoirs du centre et des unités membres, et aucune des deux parties ne peut modifier unilatéralement cette répartition.

Cet article traite du deuxième concept. Son cœur n’est pas « combien d’affaires la localité a », mais « devant qui les décideurs locaux sont responsables ».

III. Valeur une : l’école de la démocratie

L’argument le plus souvent cité vient de Tocqueville. Dans le premier volume de De la démocratie en Amérique, publié en 1835, il écrit que les institutions autonomes de la commune (township) sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science : elles rendent la liberté accessible au peuple, lui apprenant à user paisiblement de la liberté et à en jouir.

Le point essentiel de cet argument est le suivant : à petite échelle, les affaires publiques sont directement liées à la vie des habitants, les résultats sont visibles, et les décideurs sont faciles à trouver et à mettre en cause. Les habitants y apprennent à tenir des réunions, à voter, à contrôler les budgets, à accepter d’avoir perdu un vote — des habitudes dont la démocratie au niveau national a besoin pour fonctionner.

Les constitutionnalistes chinois d’il y a cent ans l’avaient déjà compris. Selon le texte électronique postérieur de la loi de 1921 sur l’autonomie des villes et cantons du Zhejiang, cent habitants d’une ville ou d’un canton pouvaient cosigner une proposition, et si l’assemblée la rejetait, elle pouvait être soumise au vote des habitants ; les recettes et les budgets des villes et cantons devaient être rendus publics (articles 21, 34 à 35). Le Règlement provisoire d’autonomie des comtés du Guangdong de la même année prévoyait que trois candidats au poste de chef de comté seraient élus directement par les habitants du comté, dont l’un serait ensuite nommé par le gouverneur provincial (article 43). Ces dispositifs cherchaient tous à faire de « les affaires locales décidées par les gens du pays » des règles applicables.

IV. Valeur deux : la dispersion verticale du pouvoir

La deuxième valeur de l’autonomie locale est d’établir, en dehors du pouvoir central, un autre centre de pouvoir issu des élections. Cela compte surtout lorsque le gouvernement central entend concentrer le pouvoir : si un chef local est élu par les électeurs locaux, les autorités supérieures ne peuvent pas le révoquer à leur gré ; si une assemblée locale contrôle le budget, l’exécution des politiques supérieures doit passer par un autre ensemble de procédures délibératives.

Le mouvement d’« autonomie des provinces unies » de 1921-1922 partait précisément de ce point. Un article, « Les organes administratifs dans les constitutions provinciales », paru dans le n° 22 du vol. 19 de la revue Dongfang Zazhi en 1922, comparait les différentes modalités de désignation du gouverneur provincial dans les constitutions ou projets de quatre provinces — le Hunan, le Zhejiang, le Guangdong et le Jiangsu : au Hunan, l’assemblée provinciale proposait quatre candidats soumis ensuite au vote de toute la province ; au Zhejiang, le gouverneur était élu par des collèges électoraux de circonscription ; le projet du Guangdong prévoyait son élection par les conseillers des comtés et des villes spéciales. L’objectif commun de ces projets était de faire dériver le pouvoir au niveau provincial des habitants de la province, et non de la nomination par le gouvernement de Pékin ou par quelque chef militaire.

V. Valeur trois : un espace pour les talents et les forces d’opposition

La troisième valeur est moins souvent discutée, mais elle est peut-être la plus décisive pour la transition démocratique : lorsque la compétition n’était pas encore ouverte au niveau du pouvoir national, les élections locales ont fourni à l’opposition un canal légal de participation politique.

L’expérience de Taïwan l’illustre. Le dossier « Gouvernement local et autonomie locale » de l’Administration des archives indique que, parmi ceux qui s’efforcèrent d’organiser des partis d’opposition de la fin des années 1950 aux années 1960, « beaucoup étaient membres de l’assemblée provinciale » ; la fondation de partis n’aboutit pas, mais elle « a jeté les bases du futur développement du mouvement démocratique tangwai ».

À partir des années 1970, les personnalités tangwai firent des élections des chefs de comté et de ville, des conseillers provinciaux et des conseillers de comté et de ville leur principale scène, accumulant bases électorales, expérience organisationnelle et notoriété publique. Ces personnes devinrent plus tard l’épine dorsale du parti fondé en 1986 et des élections générales des années 1990. Les élections locales n’ont pas directement apporté la démocratie nationale, mais lorsque le niveau national s’ouvrit, il existait déjà un groupe de personnes ayant fait l’expérience de la campagne électorale et de l’interpellation du pouvoir, prêtes à prendre la relève.

VI. Le contre-argument : l’autonomie locale peut aussi consolider l’autoritarisme

Une objection de poids soutient que l’autonomie locale ne mène pas nécessairement à la démocratie, mais peut au contraire devenir un instrument du pouvoir autoritaire.

Premièrement, les élections locales peuvent être utilisées par les dirigeants pour coopter et diviser les élites locales. Par les nominations, les subventions et l’attribution des ressources locales, le parti au pouvoir noue des relations de réciprocité avec les factions locales ; plus les élections locales sont animées, plus la dépendance des factions locales envers le parti au pouvoir risque de s’approfondir, tandis que la structure du pouvoir au niveau national n’en est pas modifiée.

Deuxièmement, les compétences de l’autonomie locale peuvent être reprises à tout moment par les autorités supérieures. Lorsque le fondement de l’autonomie locale est constitué de décrets administratifs et non de la constitution ou des lois, les autorités supérieures peuvent modifier les règles électorales, geler les finances locales ou remplacer les organismes autonomes par des « organes détachés ». La transformation par la loi de 1999 sur le gouvernement local de la province en « organe détaché du Yuan exécutif », abolissant le statut autonome de la province, l’illustre : même sous un régime démocratique, l’étendue de l’autonomie locale est décidée par la législation nationale.

Troisièmement, l’expérience des « constitutions provinciales » d’il y a cent ans montre que la bannière de l’autonomie locale peut être exploitée par des militaires locaux. Prenons le Zhejiang : le 9 septembre 1921, la conférence constitutionnelle provinciale a promulgué la constitution provinciale et les lois annexes ; en octobre de la même année, l’assemblée provinciale, au motif qu’elle n’avait pas été soumise au vote de tous les citoyens de la province, a décidé de suspendre sa mise en œuvre et de la reclasser comme projet. Selon les sources existantes, ce dispositif du Zhejiang n’a jamais véritablement fonctionné. En l’absence d’un État de droit unifié et d’un pouvoir judiciaire indépendant, l’« autonomie » devient facilement un autre nom pour le « morcellement ».

Ces critiques révèlent les limites réelles de l’autonomie locale. Mais ce qu’elles montrent, c’est que l’autonomie locale a besoin de conditions — et non que l’autonomie locale n’a pas de valeur. Les élections locales de Taïwan étaient certes efficacement gérées par le parti au pouvoir pendant la loi martiale, mais elles ont aussi préservé pour le mouvement tangwai un espace difficile à fermer complètement ; et le problème des factions locales, après la démocratisation, s’est progressivement trouvé contraint par la compétition des partis nationaux, la surveillance des médias et les poursuites judiciaires.

VII. Quelles conditions l’autonomie locale requiert-elle

Au vu de l’expérience ci-dessus, pour que l’autonomie locale devienne le fondement de la démocratie, au moins trois conditions sont nécessaires.

Premièrement, la garantie juridique. Le statut et les compétences des organismes autonomes doivent être prescrits par la constitution ou les lois, et non décidés par les ordres des organes supérieurs ; en cas de litige entre une collectivité locale et le centre, il doit exister une voie judiciaire pour le résoudre. L’article 77 de la loi sur le gouvernement local dispose que les litiges entre le pouvoir central et les municipalités spéciales ou les comtés (villes) sont tranchés par résolution du Yuan législatif en séance plénière ; les litiges d’autonomie entre les comtés et les cantons (bourgs, villes) sont réglés par le ministère de l’Intérieur conjointement avec les autorités centrales compétentes ; les litiges des autres niveaux sont réglés respectivement par le Yuan exécutif, les autorités centrales compétentes concernées ou les gouvernements de comté.

Deuxièmement, un véritable pouvoir financier et en matière de personnel. Sans sources propres de revenus et sans le pouvoir de nommer les fonctionnaires locaux, un chef élu localement n’est qu’un agent exécutant les politiques supérieures. La constitution provinciale du Zhejiang de 1921 fixait jadis des proportions minimales pour les dépenses d’éducation, d’industrie et autres dans le budget provincial ; l’intention de tels dispositifs était précisément que les priorités locales n’aient pas à obéir entièrement aux ordres d’en haut.

Troisièmement, le rattachement à la compétition politique nationale. Si les élections locales sont coupées de la compétition des partis au niveau national, elles dégénèrent facilement en distribution de ressources entre factions locales ; ce n’est que lorsque les chefs locaux peuvent se présenter au nom de partis nationaux et que les résultats locaux peuvent influer sur les votes nationaux que l’autonomie locale devient véritablement un maillon de la chaîne de reddition de comptes.

VIII. Limites

La partie historique de cet article s’appuie principalement sur des textes électroniques postérieurs des constitutions provinciales et des règlements d’autonomie des comtés des années 1920, ainsi que sur des recherches secondaires d’universitaires contemporains ; quant à la mesure dans laquelle ces règlements ont été effectivement appliqués, les preuves existantes sont très limitées, et cet article les décrit partout comme des « conceptions » ou des « dispositions », sans inférer leurs effets de mise en œuvre. Sur la relation entre les élections locales de Taïwan et les factions locales, cet article ne donne qu’un aperçu général et ne cite aucune recherche quantitative spécifique. L’exposé de Tocqueville est une paraphrase d’après la traduction anglaise, et non une citation textuelle. En outre, cet article ne traite pas des élections des comités de villageois en République populaire de Chine après les années 1980 ; ce sujet relève d’un cadre institutionnel différent et mérite d’être traité dans un article séparé.

IX. Conclusion

La valeur de l’autonomie locale ne réside pas dans le fait qu’elle est en soi la démocratie, mais dans le fait qu’elle fournit à la démocratie trois choses difficiles à obtenir ailleurs : la pratique quotidienne de la participation et de la reddition de comptes des citoyens, une autre source légitime de pouvoir en dehors du centre, et des talents politiques capables de se développer alors que la politique nationale reste fermée. Le mouvement des constitutions provinciales d’il y a cent ans et les élections locales de Taïwan d’après-guerre montrent tous deux que ces trois choses peuvent être conçues — et peuvent aussi être mises de côté, cooptées ou reprises. La question décisive reste la suivante : les décideurs locaux sont-ils véritablement responsables devant les électeurs locaux, et cette relation de responsabilité est-elle protégée par des lois que même les autorités supérieures ne peuvent modifier à leur gré.

Sources

Compte rendu de révision : révision indépendante de l’équipe éditoriale, 2026-10-19. Verdict : PASS.

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