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CCE-065 ｜ Welchen Wert hat die kommunale Selbstverwaltung für den Aufbau der Demokratie?

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CCE-065 ｜ Welchen Wert hat die kommunale Selbstverwaltung für den Aufbau der Demokratie?

v1.0 ｜ 2026-10-20

CCE-100 Projekt Bürgerbildung · Indexeintrag CCE-065

Welchen Wert hat die kommunale Selbstverwaltung für den Aufbau der Demokratie?

Zusammenfassung: Kommunale Selbstverwaltung bedeutet, dass die Bewohner eines bestimmten Gebiets über gewählte Organe im gesetzlichen Rahmen selbst über die lokalen öffentlichen Angelegenheiten entscheiden und sie ausführen. Dieser Artikel vertritt die Auffassung, dass der Wert der kommunalen Selbstverwaltung für den Aufbau der Demokratie sich vor allem in drei Aspekten zeigt: Sie ist der Ort, an dem die Bürger Teilhabe und Rechenschaftspflicht lernen; sie ist die Streuung der Macht auf der vertikalen Achse; und sie ist der Raum, in dem politische Talente und oppositionelle Kräfte wachsen können. Doch kommunale Selbstverwaltung ist nicht gleich Demokratie: Die „Provinzialverfassungen” (shengxian) und Kreisautonomieverordnungen von Provinzen wie Zhejiang und Guangdong vor hundert Jahren blieben größtenteils auf dem Papier, während die von der Republik China (Taiwan) ab 1950 eingeführten Kommunalwahlen lange unter dem Kriegsrechtssystem funktionierten. Ob die kommunale Selbstverwaltung zur Grundlage der Demokratie werden kann, hängt davon ab, ob sie über echte Finanz- und Personalhoheit verfügt, ob sie durch das Gesetz und nicht durch den Willen höherer Behörden geschützt ist, und ob sie mit dem politischen Wettbewerb auf nationaler Ebene verknüpft ist.

I. Der erste Satz eines Gesetzes

Am 25. Januar 1999 verkündete Präsident Lee Teng-hui das Kommunalverwaltungsgesetz (Local Government Act). Artikel 1 des im Amtsblatt des Präsidialamts veröffentlichten Textes lautet: „Dieses Gesetz wird gemäß Artikel 118 der Verfassung der Republik China und Artikel 9 Absatz 1 der Zusatzartikel zur Verfassung der Republik China erlassen.” Artikel 2 definiert weiter: Eine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft ist „eine Körperschaft, die die kommunale Selbstverwaltung gemäß diesem Gesetz ausübt und den Status einer juristischen Person des öffentlichen Rechts besitzt”; Selbstverwaltungsangelegenheiten sind Angelegenheiten, in denen eine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft „selbst Gesetze erlassen und vollziehen kann” und „die Verantwortung für die politische Planung und die administrative Durchführung trägt”. Derselbe Artikel hält ferner fest: „Die Provinzregierung ist eine entsandte Behörde des Exekutiv-Yuan; die Provinz ist keine kommunale Selbstverwaltungskörperschaft.”

Diese scheinbar technischen Sätze dokumentieren eine Wende. Nach der Aufarbeitung des „Archiv-gestützten Lehrnetzwerks” der Nationalen Archivverwaltung verkündete die Provinzregierung von Taiwan am 20. April 1950 die „Grundzüge zur Durchführung der kommunalen Selbstverwaltung in den Landkreisen und Städten der Provinz Taiwan”, und ab Juli desselben Jahres wurde die kommunale Selbstverwaltung eingeführt; die offizielle Übersicht des Innenministeriums besagt, dass die ersten Landrats- und Stadtoberhäupter ab Oktober desselben Jahres von den Einwohnern der Landkreise und Städte direkt gewählt wurden. Das heißt: Wahlen zu Landrats- und Stadtoberhäuptern und Räten in Taiwan waren bereits seit fast einem halben Jahrhundert abgehalten worden, doch erhielt die kommunale Selbstverwaltung erst 1999 ein auf der Verfassung beruhendes Gesetz. Zuvor beruhte sie auf Verwaltungsanordnungen. Der Hinweis der Archivverwaltung hebt besonders hervor, dass die damalige kommunale Selbstverwaltung „nicht gemäß der Verfassung” gehandhabt wurde, was die besondere Lage der taiwanischen Politik nach dem Krieg offenbart.

Diese Tatsache allein verdeutlicht die Frage, die dieser Artikel behandelt: Kommunalwahlen können lange bestehen, während ihr Rechtsstatus, ihr Kompetenzumfang und ihr Verhältnis zur nationalen Politik lange ungeklärt bleiben können.

II. Drei Begriffe

„Kommunale Selbstverwaltung”, „Dezentralisierung” und „Föderalismus” werden häufig verwechselt.

Dezentralisierung (decentralization) bedeutet, dass die Zentralregierung einen Teil ihrer Befugnisse an die Orte zur Ausübung überträgt; sie kann eine bloße administrative Übertragung sein, bei der die lokalen Beamten weiterhin von höheren Behörden ernannt werden. Die kommunale Selbstverwaltung (local self-government) geht einen Schritt weiter: Lokale Organe werden von den lokalen Einwohnern gewählt, entscheiden im gesetzlichen Rahmen selbstständig und sind den lokalen Wählern verantwortlich. Der Föderalismus wiederum teilt die Befugnisse von Zentrum und Gliedstaaten auf Verfassungsebene auf, und keine Seite kann diese Aufteilung einseitig ändern.

Dieser Artikel behandelt den zweiten Begriff. Sein Kern ist nicht „wie viele Angelegenheiten der Ort hat”, sondern „wem die Entscheidungsträger vor Ort verantwortlich sind”.

III. Wert eins: Die Schule der Demokratie

Das am häufigsten zitierte Argument stammt von Tocqueville. Im 1835 erschienenen ersten Band von Über die Demokratie in Amerika schrieb er, dass die selbstverwalteten Institutionen der Township zur Freiheit stünden wie die Grundschule zur Wissenschaft: Sie machten die Freiheit zu etwas, das das Volk berühren kann, und lehrten es, die Freiheit friedlich zu gebrauchen und zu genießen.

Der Kernpunkt dieses Arguments ist: Im kleinen Rahmen stehen öffentliche Angelegenheiten in direktem Bezug zum Leben der Einwohner, die Ergebnisse sind sichtbar, und die Entscheidungsträger sind leicht zu finden und zur Rechenschaft zu ziehen. Die Einwohner lernen hier, Versammlungen abzuhalten, abzustimmen, Haushalte zu überwachen und es zu akzeptieren, einmal eine Abstimmung zu verlieren — Gewohnheiten, die die Demokratie auf nationaler Ebene zum Funktionieren braucht.

Chinas Verfassungsgeber vor hundert Jahren hatten dies bereits erkannt. Nach dem späteren elektronischen Text des Gesetzes von 1921 über die Selbstverwaltung von Städten und Gemeinden in Zhejiang konnten einhundert Einwohner einer Stadt oder Gemeinde einen Antrag gemeinsam einbringen, und nach Ablehnung durch den Rat konnte er den Einwohnern zur Abstimmung vorgelegt werden; Einnahmen und Haushalte der Städte und Gemeinden mussten offengelegt werden (Artikel 21, 34–35). Die Vorläufige Verordnung über die Kreisautonomie von Guangdong desselben Jahres sah vor, dass drei Kandidaten für das Amt des Kreisvorstehers von den Einwohnern des Kreises direkt gewählt wurden, von denen der Provinzgouverneur dann einen ernannte (Artikel 43). Diese Entwürfe suchten alle danach, „lokale Angelegenheiten werden von den Leuten vor Ort entschieden” in handhabbare Regeln zu fassen.

IV. Wert zwei: Die vertikale Streuung der Macht

Der zweite Wert der kommunalen Selbstverwaltung besteht darin, außerhalb der Zentralregierung ein weiteres, durch Wahlen hervorgebrachtes Machtzentrum einzurichten. Das ist besonders wichtig, wenn die Zentralregierung Macht zu konzentrieren beabsichtigt: Wird ein lokales Oberhaupt von den lokalen Wählern gewählt, können die höheren Behörden es nicht nach Belieben absetzen; kontrolliert ein lokaler Rat den Haushalt, muss die Durchführung der Politik höherer Ebenen ein weiteres Beratungsverfahren durchlaufen.

Die Bewegung für die „Selbstverwaltung der vereinten Provinzen” von 1921–1922 ging genau von diesem Punkt aus. Ein Artikel, „Die Verwaltungsorgane in den Provinzialverfassungen”, veröffentlicht in Band 19, Heft 22 der Zeitschrift Dongfang Zazhi 1922, verglich die unterschiedlichen Verfahren der Hervorbringung des Provinzgouverneurs in den Verfassungen oder Entwürfen der vier Provinzen Hunan, Zhejiang, Guangdong und Jiangsu: In Hunan schlug die Provinzversammlung vier Personen vor, die dann provinzweit zur Abstimmung gestellt wurden; in Zhejiang wurde er von Wahlkollegien der Bezirke gewählt; der Entwurf von Guangdong sah die Wahl durch die Räte der Kreise und besonderen Städte vor. Das gemeinsame Ziel dieser Entwürfe war, die Macht auf Provinzebene aus den Einwohnern der Provinz abzuleiten und nicht aus der Ernennung durch die Regierung in Peking oder irgendeinen Militärführer.

V. Wert drei: Ein Raum für Talente und oppositionelle Kräfte

Der dritte Wert wird seltener diskutiert, ist aber für den demokratischen Übergang möglicherweise der entscheidendste: Als der Wettbewerb auf der Ebene der nationalen Staatsmacht noch nicht geöffnet war, boten die Kommunalwahlen der Opposition einen legalen Kanal politischer Teilhabe.

Taiwans Erfahrung kann dies veranschaulichen. Die Sonderthemenseite „Kommunalregierung und kommunale Selbstverwaltung” der Archivverwaltung weist darauf hin, dass unter denen, die Ende der 1950er bis in die 1960er Jahre die Gründung von Oppositionsparteien betrieben, „viele Mitglieder der Provinzversammlung waren”; die Parteigründung gelang zwar nicht, sie „legte aber die Grundlage für die künftige Entwicklung der tangwai-Demokratiebewegung”.

Ab den 1970er Jahren nutzten tangwai-Persönlichkeiten die Wahlen zu Landrats- und Stadtoberhäuptern, Provinzräten sowie Landrats- und Stadträten als Hauptbühne und sammelten Wählerbasis, organisatorische Erfahrung und öffentliche Bekanntheit. Diese Menschen wurden später das Rückgrat der 1986 gegründeten Partei und der allgemeinen Wahlen der 1990er Jahre. Die Kommunalwahlen brachten die nationale Demokratie nicht unmittelbar, aber als sich die nationale Ebene öffnete, gab es bereits eine Gruppe von Menschen, die Wahlkampf und Regierungsbefragung erlebt hatten und bereit waren, die Aufgabe zu übernehmen.

VI. Das Gegenargument: Kommunale Selbstverwaltung kann auch die autoritäre Herrschaft festigen

Ein gewichtiger Einwand besagt, dass kommunale Selbstverwaltung nicht unbedingt zur Demokratie führen muss, sondern im Gegenteil zu einem Instrument autoritärer Herrschaft werden kann.

Erstens können Kommunalwahlen von den Herrschenden genutzt werden, um lokale Eliten einzubinden und zu spalten. Durch Nominierungen, Zuschüsse und die Zuteilung lokaler Ressourcen knüpft die Regierungspartei Beziehungen der Gegenseitigkeit mit lokalen Fraktionen; je lebhafter die Kommunalwahlen sind, desto tiefer kann die Abhängigkeit der lokalen Fraktionen von der Regierungspartei werden, während die Machtstruktur auf nationaler Ebene dadurch unverändert bleibt.

Zweitens können die Befugnisse der kommunalen Selbstverwaltung von höheren Behörden jederzeit zurückgenommen werden. Wenn die Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung Verwaltungsanordnungen und nicht Verfassung oder Gesetze sind, können höhere Behörden Wahlverfahren anpassen, lokale Finanzen einfrieren oder Selbstverwaltungskörperschaften durch „entsandte Behörden” ersetzen. Dass das Kommunalverwaltungsgesetz von 1999 die Provinz in eine „entsandte Behörde des Exekutiv-Yuan” umwandelte und den Selbstverwaltungsstatus der Provinz aufhob, veranschaulicht dies selbst: Selbst unter einem demokratischen System wird der Umfang der kommunalen Selbstverwaltung durch die nationale Gesetzgebung bestimmt.

Drittens zeigt die Erfahrung der „Provinzialverfassungen” vor hundert Jahren, dass die Fahne der kommunalen Selbstverwaltung von lokalen Militärs ausgenutzt werden kann. Nehmen wir Zhejiang: Am 9. September 1921 verkündete die Provinzialverfassungskonferenz die Provinzialverfassung und die zugehörigen Gesetze; im Oktober desselben Jahres beschloss die Provinzversammlung mit der Begründung, sie sei nicht der Volksabstimmung der gesamten Provinz vorgelegt worden, die Durchführung auszusetzen und sie als Entwurf einzustufen. Nach den vorliegenden Materialien wurde dieser Entwurf in Zhejiang nie wirklich wirksam. Ohne eine einheitliche Rechtsstaatlichkeit und eine unabhängige Justiz wird „Selbstverwaltung” leicht zu einer anderen Bezeichnung für „Zersplitterung”.

Diese Kritiken offenbaren die wahren Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung. Aber was sie zeigen, ist: Die kommunale Selbstverwaltung braucht Bedingungen — nicht, dass die kommunale Selbstverwaltung keinen Wert hätte. Taiwans Kommunalwahlen wurden während der Kriegsrechtszeit zwar von der Regierungspartei wirksam gesteuert, aber sie bewahrten der tangwai-Bewegung zugleich einen Raum, der schwer vollständig zu schließen war; und das Problem der lokalen Fraktionen geriet nach der Demokratisierung allmählich unter die Schranken des nationalen Parteienwettbewerbs, der Medienaufsicht und der strafrechtlichen Verfolgung.

VII. Welche Bedingungen braucht die kommunale Selbstverwaltung

Fasst man die obigen Erfahrungen zusammen, so braucht die kommunale Selbstverwaltung, um zur Grundlage der Demokratie zu werden, mindestens drei Bedingungen.

Erstens, rechtliche Garantien. Status und Befugnisse der Selbstverwaltungskörperschaften sollten durch Verfassung oder Gesetze festgelegt und nicht durch Anordnungen höherer Behörden entschieden werden; bei Streitigkeiten zwischen Orten und Zentrum sollte es einen gerichtlichen Weg zur Lösung geben. Artikel 77 des Kommunalverwaltungsgesetzes bestimmt, dass Streitigkeiten zwischen der Zentralregierung und besonderen Gemeinden oder Landkreisen (Städten) durch Beschluss des Legislativ-Yuan in Plenarsitzung entschieden werden, Selbstverwaltungsstreitigkeiten zwischen Landkreisen und Gemeinden (Ortschaften, Städten) vom Innenministerium gemeinsam mit den zuständigen zentralen Behörden gelöst werden und Streitigkeiten anderer Ebenen jeweils vom Exekutiv-Yuan, den zuständigen zentralen Behörden oder den Kreisregierungen gelöst werden.

Zweitens, echte Finanz- und Personalhoheit. Ohne eigene Einnahmequellen und ohne die Befugnis, lokale Beamte zu ernennen, ist ein lokal gewähltes Oberhaupt nur ein Beauftragter zur Durchführung der Politik höherer Ebenen. Die Provinzialverfassung von Zhejiang von 1921 legte einst Mindestanteile für Bildungs-, Gewerbe- und andere Ausgaben im Provinzhaushalt fest; die Absicht solcher Entwürfe war gerade, dass die lokalen Prioritäten nicht vollständig den Befehlen von oben gehorchen mussten.

Drittens, die Verknüpfung mit dem politischen Wettbewerb auf nationaler Ebene. Sind Kommunalwahlen vom Parteienwettbewerb auf nationaler Ebene abgekoppelt, verkommen sie leicht zur Ressourcenverteilung unter lokalen Fraktionen; nur wenn lokale Oberhäupter für nationale Parteien kandidieren können und lokale Leistungen die nationalen Stimmen beeinflussen können, wird die kommunale Selbstverwaltung wahrhaft ein Glied in der Kette der Rechenschaftspflicht.

VIII. Grenzen

Der historische Teil dieses Artikels stützt sich hauptsächlich auf spätere elektronische Texte der Provinzialverfassungs- und Kreisautonomieverordnungen der 1920er Jahre sowie auf Sekundärforschung zeitgenössischer Gelehrter; inwieweit diese Verordnungen in der Praxis tatsächlich durchgeführt wurden, ist die vorhandene Beweislage sehr begrenzt, und dieser Artikel beschreibt sie durchweg als „Entwürfe” oder „Bestimmungen”, ohne auf ihre Umsetzungswirkungen zu schließen. Zum Verhältnis zwischen Taiwans Kommunalwahlen und den lokalen Fraktionen gibt dieser Artikel nur einen Überblick und zitiert keine spezifische quantitative Forschung. Die Darstellung Tocquevilles ist nach der englischen Übersetzung sinngemäß wiedergegeben, kein wörtliches Zitat. Außerdem behandelt dieser Artikel nicht die Wahlen zu den Dorfkomitees in der Volksrepublik China nach den 1980er Jahren; dieses Thema betrifft einen anderen institutionellen Rahmen und sollte in einem eigenen Artikel behandelt werden.

IX. Schluss

Der Wert der kommunalen Selbstverwaltung liegt nicht darin, dass sie selbst Demokratie wäre, sondern darin, dass sie der Demokratie drei Dinge liefert, die anderswo schwer zu erhalten sind: die tägliche Übung bürgerschaftlicher Teilhabe und Rechenschaftspflicht, eine weitere legitime Machtquelle außerhalb des Zentrums sowie politische Talente, die heranwachsen können, während die nationale Politik noch geschlossen ist. Die Provinzialverfassungsbewegung vor hundert Jahren und Taiwans Kommunalwahlen nach dem Krieg zeigen beide, dass diese drei Dinge entworfen — aber auch zurückgestellt, vereinnahmt oder zurückgenommen werden können. Die entscheidende Frage bleibt: Ob die Entscheidungsträger vor Ort den lokalen Wählern wahrhaft verantwortlich sind, und ob dieses Verantwortungsverhältnis durch Gesetze geschützt ist, die selbst höhere Behörden nicht nach Belieben ändern können.

Quellen

Prüfprotokoll: Unabhängige Prüfung durch die Redaktion, 2026-10-19. Urteil: PASS.

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Weitere Sprachausgaben

Dieser Artikel ist auch in folgenden Sprachen verfügbar: Englisch, Vereinfachtes Chinesisch, Traditionelles Chinesisch, Französisch und Spanisch.