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CCE-065 ｜ ¿Qué valor tiene la autonomía local para la construcción democrática?

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CCE-065 ｜ ¿Qué valor tiene la autonomía local para la construcción democrática?

v1.0 ｜ 2026-10-20

Proyecto de educación cívica CCE-100 · Entrada del índice CCE-065

¿Qué valor tiene la autonomía local para la construcción democrática?

Resumen: La autonomía local significa que los habitantes de una zona determinada, a través de órganos elegidos, deciden y ejecutan por sí mismos los asuntos públicos locales dentro del marco de la ley. Este artículo sostiene que el valor de la autonomía local para la construcción democrática se manifiesta principalmente en tres aspectos: es el lugar donde los ciudadanos aprenden la participación y la rendición de cuentas; es la dispersión del poder en el eje vertical; y es el espacio donde pueden crecer el talento político y las fuerzas de oposición. Pero la autonomía local no es en sí misma la democracia: hace cien años, las «constituciones provinciales» (shengxian) y los reglamentos de autonomía de condado de provincias como Zhejiang y Guangdong quedaron en su mayoría en el papel, mientras que las elecciones locales introducidas por la República de China (Taiwán) a partir de 1950 funcionaron durante mucho tiempo bajo el sistema de la ley marcial. Que la autonomía local pueda convertirse en la base de la democracia depende de que tenga un verdadero poder fiscal y de personal, de que esté garantizada por la ley y no por la voluntad de las autoridades superiores, y de que esté conectada con la competencia política a nivel nacional.

I. La primera frase de una ley

El 25 de enero de 1999, el presidente Lee Teng-hui promulgó la Ley de Gobierno Local. El artículo 1 del texto, tal como fue publicado en la Gaceta de la Oficina Presidencial, reza: «La presente ley se promulga de conformidad con el artículo 118 de la Constitución de la República de China y el artículo 9, párrafo 1, de los Artículos Adicionales de la Constitución de la República de China». El artículo 2 define a continuación: un organismo de autonomía local es «un organismo que implementa la autonomía local de conformidad con la presente ley, con el estatus de persona jurídica de derecho público»; los asuntos autónomos son aquellos en los que un organismo de autonomía local «puede legislar y ejecutar por sí mismo» y «asume la responsabilidad de la planificación de políticas y la ejecución administrativa». El mismo artículo también establece: «El gobierno provincial es un órgano delegado del Yuan Ejecutivo; la provincia no es un organismo de autonomía local».

Estas frases, aparentemente técnicas, registran un punto de inflexión. Según la «Red de enseñanza apoyada en archivos» de la Administración Nacional de Archivos, el gobierno provincial de Taiwán promulgó el 20 de abril de 1950 el «Programa para la implementación de la autonomía local en los condados y ciudades de la provincia de Taiwán», y la autonomía local se implementó a partir de julio del mismo año; la reseña oficial del Ministerio del Interior señala que los primeros jefes de condado y ciudad fueron elegidos directamente por los habitantes de los condados y ciudades a partir de octubre de ese año. En otras palabras, las elecciones de jefes y concejales de condados y ciudades en Taiwán se habían celebrado ya durante casi medio siglo, pero la autonomía local no obtuvo una ley promulgada en virtud de la Constitución hasta 1999. Antes, su base eran órdenes administrativas. La nota de la Administración de Archivos subraya expresamente que la autonomía local de la época se llevaba «no de conformidad con la Constitución», lo que revela la situación peculiar de la política taiwanesa de posguerra.

Este hecho por sí solo ilustra la cuestión que trata este artículo: las elecciones locales pueden existir durante mucho tiempo, mientras que su estatus jurídico, el alcance de sus competencias y su relación con la política nacional pueden permanecer sin resolver durante mucho tiempo.

II. Tres conceptos

«Autonomía local», «descentralización» y «federalismo» suelen confundirse.

La descentralización (decentralization) consiste en que el gobierno central entrega una parte de sus poderes a las localidades para que los ejerzan; puede ser una mera delegación administrativa, en la que los funcionarios locales siguen siendo nombrados por las autoridades superiores. La autonomía local (local self-government) va un paso más allá: los órganos locales son elegidos por los habitantes locales, deciden de forma autónoma dentro del marco de la ley y rinden cuentas ante los votantes locales. El federalismo, por su parte, reparte a nivel constitucional los poderes del centro y de las unidades miembros, y ninguna de las partes puede modificar unilateralmente ese reparto.

Este artículo trata el segundo concepto. Su núcleo no es «cuántos asuntos tiene la localidad», sino «ante quién rinden cuentas quienes deciden en la localidad».

III. Valor uno: la escuela de la democracia

El argumento más citado proviene de Tocqueville. En el primer volumen de La democracia en América, publicado en 1835, escribió que las instituciones autónomas del municipio (township) son para la libertad lo que la escuela primaria es para la ciencia: hacen de la libertad algo que el pueblo puede tocar, enseñándole a usar pacíficamente la libertad y a disfrutarla.

Lo esencial de este argumento es lo siguiente: a pequeña escala, los asuntos públicos están directamente relacionados con la vida de los habitantes, los resultados son visibles y los responsables de las decisiones son fáciles de encontrar y de exigir cuentas. Los habitantes aprenden aquí a celebrar reuniones, a votar, a supervisar presupuestos, a aceptar haber perdido una votación: hábitos que la democracia a nivel nacional necesita para funcionar.

Los constituyentes chinos de hace cien años ya lo habían comprendido. Según el texto electrónico posterior de la Ley de 1921 sobre la autonomía de ciudades y municipios de Zhejiang, cien habitantes de una ciudad o municipio podían firmar conjuntamente una propuesta, y si el consejo la rechazaba, podía someterse a votación de los habitantes; los ingresos y presupuestos de las ciudades y municipios debían hacerse públicos (artículos 21, 34 a 35). El Reglamento provisional de autonomía de condado de Guangdong del mismo año establecía que tres candidatos a jefe de condado serían elegidos directamente por los habitantes del condado, de los cuales el gobernador provincial nombraría a uno (artículo 43). Estos diseños buscaban todos convertir «los asuntos locales decididos por la gente del lugar» en reglas operativas.

IV. Valor dos: la dispersión vertical del poder

El segundo valor de la autonomía local es establecer, fuera del gobierno central, otro centro de poder surgido de elecciones. Esto importa especialmente cuando el gobierno central pretende concentrar el poder: si un jefe local es elegido por los votantes locales, las autoridades superiores no pueden destituirlo a voluntad; si un consejo local controla el presupuesto, la ejecución de las políticas superiores debe pasar por otro conjunto de procedimientos deliberativos.

El movimiento de «autonomía de las provincias unidas» de 1921-1922 partía precisamente de este punto. Un artículo, «Los órganos administrativos en las constituciones provinciales», publicado en el n.º 22 del vol. 19 de la revista Dongfang Zazhi en 1922, comparaba los distintos métodos de designación del gobernador provincial en las constituciones o proyectos de cuatro provincias —Hunan, Zhejiang, Guangdong y Jiangsu—: en Hunan, la asamblea provincial proponía a cuatro personas que luego se sometían a votación en toda la provincia; en Zhejiang era elegido por colegios electorales de distrito; el proyecto de Guangdong preveía su elección por los concejales de los condados y las ciudades especiales. El objetivo común de estos proyectos era que el poder a nivel provincial derivara de los habitantes de la provincia, y no del nombramiento por el gobierno de Pekín o por algún jefe militar.

V. Valor tres: un espacio para el talento y las fuerzas de oposición

El tercer valor se discute menos, pero puede ser el más decisivo para la transición democrática: cuando la competencia aún no se había abierto a nivel del poder nacional, las elecciones locales proporcionaron a la oposición un canal legal de participación política.

La experiencia de Taiwán lo ilustra. El dossier «Gobierno local y autonomía local» de la Administración de Archivos señala que, entre quienes se esforzaron por organizar partidos de oposición desde finales de la década de 1950 hasta la de 1960, «muchos eran miembros de la asamblea provincial»; la fundación de partidos no prosperó, pero «sentó las bases para el futuro desarrollo del movimiento democrático tangwai».

A partir de la década de 1970, las figuras tangwai hicieron de las elecciones de jefes de condado y ciudad, consejeros provinciales y concejales de condado y ciudad su principal escenario, acumulando base de votantes, experiencia organizativa y notoriedad pública. Estas personas se convirtieron más tarde en la columna vertebral del partido fundado en 1986 y de las elecciones generales de la década de 1990. Las elecciones locales no trajeron directamente la democracia nacional, pero cuando se abrió el nivel nacional, ya existía un grupo de personas que habían experimentado la campaña electoral y la interpelación al gobierno, listas para tomar el relevo.

VI. El contraargumento: la autonomía local también puede consolidar el autoritarismo

Una objeción de peso sostiene que la autonomía local no conduce necesariamente a la democracia, sino que puede convertirse en un instrumento del gobierno autoritario.

Primero, las elecciones locales pueden ser utilizadas por los gobernantes para cooptar y dividir a las élites locales. Mediante nombramientos, subsidios y la asignación de recursos locales, el partido gobernante teje relaciones de reciprocidad con las facciones locales; cuanto más animadas sean las elecciones locales, más profunda puede volverse la dependencia de las facciones locales respecto al partido gobernante, mientras que la estructura de poder a nivel nacional no cambia por ello.

Segundo, las competencias de la autonomía local pueden ser retiradas en cualquier momento por las autoridades superiores. Cuando la base de la autonomía local son órdenes administrativas y no la constitución o las leyes, las autoridades superiores pueden modificar las reglas electorales, congelar las finanzas locales o sustituir los organismos autónomos por «órganos delegados». La conversión por la Ley de Gobierno Local de 1999 de la provincia en «órgano delegado del Yuan Ejecutivo», que abolió el estatus autónomo de la provincia, lo ilustra por sí misma: incluso bajo un sistema democrático, el alcance de la autonomía local lo decide la legislación nacional.

Tercero, la experiencia de las «constituciones provinciales» de hace cien años muestra que la bandera de la autonomía local puede ser explotada por militares locales. Tomemos Zhejiang: el 9 de septiembre de 1921, la conferencia constitucional provincial promulgó la constitución provincial y las leyes complementarias; en octubre del mismo año, la asamblea provincial, con el argumento de que no había sido sometida al voto de todos los ciudadanos de la provincia, resolvió suspender su aplicación y reclasificarla como proyecto. Según los materiales existentes, este diseño de Zhejiang nunca llegó a funcionar realmente. En ausencia de un Estado de derecho unificado y de un poder judicial independiente, la «autonomía» se convierte fácilmente en otra forma de decir «fragmentación».

Estas críticas revelan los límites reales de la autonomía local. Pero lo que muestran es que la autonomía local necesita condiciones, no que la autonomía local carezca de valor. Las elecciones locales de Taiwán fueron ciertamente gestionadas con eficacia por el partido gobernante durante la ley marcial, pero también preservaron para el movimiento tangwai un espacio difícil de cerrar por completo; y el problema de las facciones locales, tras la democratización, quedó gradualmente sujeto a las limitaciones de la competencia de los partidos nacionales, la vigilancia de los medios y la persecución judicial.

VII. Qué condiciones necesita la autonomía local

A la luz de la experiencia anterior, para que la autonomía local se convierta en la base de la democracia, se necesitan al menos tres condiciones.

Primero, la garantía jurídica. El estatus y las competencias de los organismos autónomos deben estar prescritos por la constitución o las leyes, y no decididos por órdenes de los órganos superiores; cuando surjan disputas entre una localidad y el centro, debe existir una vía judicial para resolverlas. El artículo 77 de la Ley de Gobierno Local dispone que las disputas entre el gobierno central y los municipios especiales o los condados (ciudades) se resuelvan por resolución del Yuan Legislativo en sesión plenaria; las disputas de autonomía entre los condados y los municipios (pueblos, ciudades) las resuelve el Ministerio del Interior junto con las autoridades centrales competentes; las disputas de los demás niveles las resuelven respectivamente el Yuan Ejecutivo, las autoridades centrales competentes correspondientes o los gobiernos de condado.

Segundo, un verdadero poder fiscal y de personal. Sin fuentes propias de ingresos y sin la facultad de nombrar a los funcionarios locales, un jefe elegido localmente no es más que un agente que ejecuta las políticas superiores. La constitución provincial de Zhejiang de 1921 fijó en su día proporciones mínimas para los gastos en educación, industria y otros en el presupuesto provincial; la intención de tales diseños era precisamente que las prioridades locales no tuvieran que obedecer por completo las órdenes de arriba.

Tercero, la conexión con la competencia política nacional. Si las elecciones locales están aisladas de la competencia de los partidos a nivel nacional, degeneran fácilmente en reparto de recursos entre facciones locales; solo cuando los jefes locales pueden presentarse en nombre de partidos nacionales y el desempeño local puede influir en los votos nacionales, la autonomía local se convierte verdaderamente en un eslabón de la cadena de rendición de cuentas.

VIII. Límites

La parte histórica de este artículo se basa principalmente en textos electrónicos posteriores de las constituciones provinciales y los reglamentos de autonomía de condado de la década de 1920, así como en investigaciones secundarias de académicos contemporáneos; en cuanto a la medida en que estos reglamentos se aplicaron realmente, la evidencia existente es muy limitada, y este artículo los describe en todo momento como «diseños» o «disposiciones», sin inferir sus efectos de aplicación. Sobre la relación entre las elecciones locales de Taiwán y las facciones locales, este artículo solo ofrece una visión general y no cita ninguna investigación cuantitativa específica. La exposición de Tocqueville es una paráfrasis a partir de la traducción inglesa, no una cita textual. Además, este artículo no trata las elecciones de comités de aldeanos en la República Popular China después de la década de 1980; ese tema involucra un marco institucional diferente y merece tratarse en un artículo aparte.

IX. Conclusión

El valor de la autonomía local no reside en que sea en sí misma la democracia, sino en que proporciona a la democracia tres cosas difíciles de obtener en otro lugar: la práctica cotidiana de la participación y la rendición de cuentas de los ciudadanos, otra fuente legítima de poder fuera del centro, y talento político capaz de crecer mientras la política nacional permanece cerrada. El movimiento de las constituciones provinciales de hace cien años y las elecciones locales de Taiwán de posguerra muestran ambos que estas tres cosas pueden diseñarse, y también pueden dejarse de lado, cooptarse o retirarse. La cuestión decisiva sigue siendo: si quienes deciden en la localidad rinden cuentas verdaderamente a los votantes locales, y si esa relación de rendición de cuentas está protegida por leyes que ni siquiera las autoridades superiores pueden cambiar a voluntad.

Fuentes

Registro de revisión: revisión independiente editorial, 2026-10-19. Veredicto: PASS.

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