CCE-066｜聯邦制是否為中國未來提供了一種制度選項？
v1.0 ｜ 2026-10-20
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聯邦制是否為中國未來提供了一種制度選項？
摘要：聯邦制是一種由憲法劃分全國政府與成員單位權力、任何一方都不能單方面改寫這一劃分的國家結構。本文的回答是：作為一種制度選項，聯邦制在中國近代思想史上真實存在，而且被不同陣營反覆提出，其中包括1922年的中國共產黨本身；但它不是一把可以單獨起作用的鑰匙。聯邦制要發揮分權和保護少數的作用，前提是憲法有真正的約束力、有獨立的裁決機構、地方官員向本地選民而不是向上級負責。在一黨體制下，經濟上的「事實分權」可以存在，卻隨時可以被中央收回；在民主轉型中，按民族劃分的聯邦設計又可能放大分離壓力。因此，聯邦制更像是民主憲政建立之後的一道設計題，而不是繞開民主的捷徑。
一、同一個國名，兩種命運
1922年7月，中國共產黨第二次全國代表大會在上海通過宣言。宣言列出黨在當時的奮鬥目標，其中第四、第五條寫道：「蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦」；「用自由聯邦制，統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國」。[1]
八十六年後，2008年12月，劉曉波等人起草、三百餘位各界人士首批聯署的《零八憲章》公布。其第十八條題為「聯邦共和」，主張「以大智慧探索各民族共同繁榮的可能途徑和制度設計，在民主憲政的架構下建立中華聯邦共和國」。[2] 2009年12月25日，北京市第一中級人民法院以「煽動顛覆國家政權罪」判處劉曉波有期徒刑十一年。據相關報導，判決書援引的《零八憲章》內容中就包括這一句。[3]
同一個國名構想，前者出自後來執政的政黨，後者出自一群沒有任何權力的公民，結局截然不同。這件事本身不能證明聯邦制好或壞，但它提示了本文的第一個判斷：在中國大陸，聯邦制從來不只是一個行政技術問題，它直接觸及「誰有權決定權力如何劃分」。
二、先把概念說清楚
聯邦制（federalism）不是「地方權力大」的同義詞。比較政治學通常用三條標準來識別它：第一，至少存在兩級政府，各自直接治理同一批公民；第二，兩級政府的權限由憲法劃分，而不是由中央以普通法律或行政命令授予；第三，這一劃分不能由任何一級政府單方面改變，修憲通常需要成員單位參與，權限爭議由法院或類似的獨立機構裁決。美國政治學者賴克（William H. Riker）1964年的經典研究，就把聯邦制界定為兩級政府各自至少在一個領域擁有最終決定權的憲政安排。[4]
與之相對，單一制國家的「地方權力」來自中央授予，中央可以收回。單一制國家也可以高度分權，例如地方首長民選、地方擁有獨立稅源；聯邦制國家在實踐中也可能高度集中。區分二者的關鍵，不在於地方「管多少事」，而在於地方權力「從哪裡來、能不能被單方面拿走」。
還要區分聯邦形成的兩條路徑。政治學者斯泰潘（Alfred Stepan）1999年指出，美國式聯邦是原本獨立的單位「走到一起」（coming-together）；印度、西班牙、比利時等則是原本單一的國家為了維繫統一，把權力下放給地方，屬於「維繫在一起」（holding-together）。[5] 如果中國大陸將來討論聯邦制，現實的路徑只可能是後一種。這意味著聯邦不是各省談判出來的，而是由一個全國性的制憲過程決定的。
三、中共政府的憲法怎麼寫
現行《中華人民共和國憲法》序言寫明，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的「統一的多民族國家」。第三條規定國家機構實行民主集中制，並規定「中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則」。第四條規定少數民族聚居的地方實行區域自治，同時強調「各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分」。第三十一條規定「國家在必要時得設立特別行政區」，特別行政區實行的制度「由全國人民代表大會以法律規定」。[6]
按照上面的三條標準，這是典型的單一制設計：地方權限在「中央的統一領導下」由全國性法律安排，沒有成員單位參與的修憲程序，也沒有獨立機構裁決中央與地方之間的權限爭議。香港、澳門的「高度自治」同樣如此。國務院新聞辦公室2014年6月發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書稱，中央對香港特別行政區擁有「全面管治權」，香港的高度自治權「不是固有的，其唯一來源是中央授權」。[7] 這句話幾乎就是聯邦制的反面定義。
中共的官方黨史敘述也承認這是一次轉向。人民網黨史頻道一篇題為《建立單一制多民族國家》的文章承認，二大宣言曾主張用聯邦制實現各民族的聯合統一，但評價這一主張「具有較為濃重的教條主義和『經濟決定論』色彩，基本上照搬了蘇聯和共產國際」的模式。[8]
四、聯邦制想回答哪些問題
主張聯邦制的人，通常指向三個問題。
第一是規模。中國大陸有三十餘個省級行政單位，不少省份的人口超過歐洲一個中等國家，各地的經濟結構、語言文化和發展水平差別很大。由一個中央政府統一決定教育、醫療、戶籍和產業政策，資訊與責任都會層層失真。聯邦制允許不同地區做不同選擇，也讓失敗的政策只在局部付出代價。
第二是權力約束。憲法明確劃分權限，等於在橫向的立法、行政、司法分立之外，再加一道縱向的分權：中央不能隨意剝奪地方的財政和人事，地方也不能越過全國性的基本權利保障。《零八憲章》第二條「分權制衡」就提出，「在中央和地方之間建立分權與制衡制度，中央權力須由憲法明確界定授權，地方實行充分自治」。[2]
第三是多民族地區與特殊地區。西藏、新疆、內蒙古等地的區域自治，在現行體制下由中央授予，並由各級黨委主導。一些流亡學者和民主運動人士，例如嚴家祺在1992年出版的《聯邦中國構想》中，主張以聯邦乃至邦聯式的安排容納不同地區的差異。[9] 《零八憲章》也把聯邦共和與維護港澳的自由制度、兩岸和解、各民族共同繁榮寫在同一條裡。[2]
這裡必須說清楚一點：中華民國（台灣）是一個實行民主憲政、由人民選舉政府的政治實體。任何「聯邦」方案，都不能在沒有台灣人民民主同意的情況下適用於台灣；《零八憲章》本身也只提「平等談判與合作互動」。把聯邦制當作處理台灣問題的現成方案，是對這一概念的誤用。
五、兩次接近實踐的歷史
1920年代初的「聯省自治」運動，是聯邦思路在中國最接近實踐的一次。湖南、浙江、廣東等省先後起草或通過省憲法。湖南省憲法於1922年1月1日公布，同年5月依省憲召開的省議會在通電中稱，制定省憲意在促成國憲、謀求統一。[10] 浙江省憲法會議於1921年9月9日公布省憲（俗稱「九九憲法」），但同年10月，省議會以未經全省人民總投票為由，決議暫緩施行。[11] 1922年《東方雜誌》的一篇評論詳細比較了湘、浙、粵、蘇四省省憲中行政首長的產生方式，可見當時制度設計之細。[12]
然而這些文件大多停在紙面。軍閥以「自治」之名割據一方，省憲成了維持地盤的工具。也正因此，中共二大宣言在主張「中華聯邦共和國」的同時，明確反對「割據式的聯省自治」。[1] 更早在1917年，《東方雜誌》上的《省制論略》提出一種「似聯邦而非聯邦」的省制，主張省既是國家行政區，又是地方自治團體。[13] 這說明當時的討論本來就不只有聯邦與集權兩個極端。
第二次是1946至1947年。政治協商會議曾討論由省制定省憲、省長民選。[14] 1947年施行的《中華民國憲法》最終採取折衷的「均權」設計：第一百零七條至第一百十條分別列舉中央、省、縣的事權；第一百十一條規定，未列舉的事項「有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」，「遇有爭議時，由立法院解決之」；第一百十二條允許省召集省民代表大會，依據省縣自治通則制定省自治法。[15] 這不是聯邦制：權限爭議由中央立法機關裁決，省自治法也須依中央制定的通則。但它是一種寫進憲法、受憲法保障的分權。
這套設計在中國大陸沒有來得及施行。在中華民國（台灣），它長期被戒嚴與動員戡亂體制凍結；民主化之後，1997年修憲反而精簡了省級，1999年公布的《地方制度法》明定「省為非地方自治團體」。[16] 一個已經民主化的社會，選擇的是縮小而不是擴大中間層級。這提醒我們，聯邦制並不是民主的必然產物，而是民主社會可以選、也可以不選的一種結構。
六、「中國式聯邦主義」：沒有憲法保障的分權
1990年代，一些經濟學者用「聯邦制」來描述改革開放後的中國大陸。蒙蒂諾拉、錢穎一與溫加斯特（Montinola, Qian and Weingast）1995年在《世界政治》發表《中國式聯邦主義》一文，認為財政包干讓地方政府留存收入、彼此競爭，形成一種「維護市場的聯邦主義」，構成經濟增長的政治基礎。[17] 鄭永年2007年進一步提出「事實聯邦制」（de facto federalism）的概念，指中央與省之間通過制度化的討價還價形成的分權格局。[18]
這些研究恰好顯示，沒有憲法保障的分權有多脆弱。1993年，王紹光、胡鞍鋼在《中國國家能力報告》中警告中央財政的汲取能力過低。[19] 次年，中共政府推行分稅制改革，中央財政收入的比重隨即大幅回升。分權是中央給的，中央也就能拿回。蔡洪濱與特雷斯曼（Cai and Treisman）2006年更進一步質疑，分權是否真是增長的原因，認為許多關鍵改革恰恰由中央推動。[20] 2017年，中共十九大把「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」寫入黨章，地方自主的空間進一步收窄。
「事實聯邦制」這個說法有它的分析價值，但它描述的是中央願意讓出多少，而不是地方有權保留多少。按照第二節的標準，它不是聯邦制。
七、最有力的反對意見
反對聯邦制的理由值得認真對待，它們並不只是中共政府的立場。
其一，分裂風險。二十世紀末解體的三個社會主義聯邦，即蘇聯、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，都按民族劃分成員單位。政治學者邦斯（Valerie Bunce）1999年的研究認為，這種民族聯邦結構為後來的分離提供了現成的領土、機構和精英。[21] 中國大陸如果在轉型期倉促推行以民族自治區為單位的聯邦，可能面臨類似的風險。
其二，地方專制。聯邦制保護的是地方政府，不一定是地方的公民。美國南方各州曾以「州權」為名長期維持種族隔離，直到聯邦法院和聯邦立法介入。如果地方沒有自由選舉和獨立司法，聯邦制只會把一個大的專制拆成幾十個小的專制。1920年代的軍閥割據就是現成的例子。
其三，次序問題。聯邦制依賴一個能夠約束中央的憲法法院，依賴成員單位在修憲中的否決權，依賴地方選民能夠撤換地方官員。在一黨體制下，這些機構即使寫在紙上，也會像1921年的浙江省憲一樣停在紙面。從這個意義上說，在一黨統治之下討論聯邦制，次序是顛倒的。
支持者的回應是：分裂壓力更多來自長期壓制，而不是聯邦安排本身；印度、西班牙等「維繫型」聯邦在民主框架下至今維持了國家的完整，儘管加泰羅尼亞等地的爭議從未消失。[5] 至於地方專制，可以用全國統一的基本權利條款和全國性法院加以約束。這場辯論至今沒有定論，而它本身就說明，聯邦制的效果取決於具體設計和配套條件。
八、本文的局限
第一，關於劉曉波案判決書援引「聯邦共和」一條，本文依據的是二手報導，未核對判決原文。第二，聯邦制與經濟增長、族群衝突之間的關係，學界的實證研究分歧很大，本文只引用了幾項有代表性的研究。第三，本文討論的是制度選項，不預測中國大陸的政治走向；任何涉及中華民國（台灣）的安排，都必須以台灣人民的民主意願為前提。
九、結論
回到題目：聯邦制是否為中國未來提供了一種制度選項？答案是肯定的，但有條件。
它是一個真實的選項，有一百年的思想史：從1920年代的省憲運動，到1922年中共自己的綱領，到1947年《中華民國憲法》的均權條款，再到2008年的《零八憲章》。它想回答的問題，包括超大規模國家的治理、縱向的權力約束、多民族的共存，也都真實存在。
但聯邦制不能代替民主。它的每一項功能，都依賴憲法有約束力、法院能獨立裁決、地方官員由本地選民選出。缺少這些條件，聯邦制要麼是沒有約束力的紙面條文，要麼是軍閥割據的外衣，要麼是中央隨時可以收回的「事實分權」。中華民國（台灣）的經驗還提醒我們：即使實現了民主，一個社會也可能選擇更簡單的結構。
因此，更準確的問題也許不是「中國大陸要不要實行聯邦制」，而是「中國大陸的人民有沒有權利公開討論並自己決定權力如何劃分」。1922年的中共可以公開主張建立「中華聯邦共和國」；2008年提出同樣主張的公民卻身陷囹圄。這兩者之間的距離，才是問題的核心。
參考文獻
- [1] 中國共產黨第二次全國代表大會宣言（1922年7月）。共產黨員網 https://fuwu.12371.cn/2012/09/17/ARTI1347854076922543.shtml ；中國共產黨歷史網 https://www.dswxyjy.org.cn/n/2012/0927/c244516-19133911-3.html ；維基文庫本（據1926年《中國共產黨五年來之政治主張》）https://zh.wikisource.org/zh-hans/中國共產黨第二次全國代表大會宣言
- [2] 《零八憲章》（2008年12月10日公佈）。美國國會及行政當局中國委員會（CECC）中英文本 http://www.cecc.gov/resources/legal-provisions/charter-08-chinese-and-english-text ；自由亞洲電台全文 https://www.rfa.org/mandarin/pinglun/liuxiaobopinglunzhuanji/lxb-07132017104422.html
- [3] 北京市第一中級人民法院劉曉波案刑事判決（2009年12月25日）。本文依據二手報道：水木，《在中國爲基本人權持久而非暴力奮鬥——劉曉波與〈零八憲章〉》，http://liuxiaobo.info/blog/archives/23242 。判決原文未核對。
- [4] Riker, William H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964.
- [5] Stepan, Alfred. “Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model.” Journal of Democracy 10, no. 4 (1999): 19–34.
- [6] 《中華人民共和國憲法》（2018年修正）序言、第3、4、31條。中國人大網 http://www.npc.gov.cn/npc/c191/c505/201905/t20190521_263492.html ；中國政府網（2004年文本）https://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm
- [7] 中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書，2014年6月10日。
- [8] 《建立單一制多民族國家》，人民網黨史頻道，2014年9月15日。http://dangshi.people.com.cn/n/2014/0915/c85037-25664177-3.html
- [9] 嚴家祺：《聯邦中國構想》，香港：明報出版社，1992年。
- [10] 《湖南省議會正式開會通電》（1922年5月20日），維基文庫 https://zh.wikisource.org/zh-hant/湖南省議會正式開會通電
- [11] 馮筱才：《理想與利益——浙江省憲自治運動新探》，愛思想 https://www.aisixiang.com/data/29231.html ；《浙江省憲法》，維基文庫 https://zh.wikisource.org/wiki/浙江省憲法
- [12] 《省憲中之行政機關》，《東方雜誌》第19卷第22期（1922年11月25日）。https://wikisource.org/wiki/東方雜誌/一九二二年十九卷廿二期 ；原刊掃描 https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002290-25829_東方雜誌_1922年19卷22期.pdf
- [13] 《省制論略》，《東方雜誌》第14卷第1期（1917年）。https://wikisource.org/wiki/東方雜誌/一九一七年十四卷一期
- [14] Foreign Relations of the United States, 1946, Vol. IX, Documents 39 and 100. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1946v09/d39 ; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1946v09/d100
- [15] 《中華民國憲法》（1947年1月1日公佈，同年12月25日施行）第107–112條。全國法規資料庫 https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0000001
- [16] 《地方制度法》（1999年1月25日公佈）第2條，總統府公報第6256號 https://www.president.gov.tw/Page/294/33691
- [17] Montinola, Gabriella, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast. “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.” World Politics 48, no. 1 (1995): 50–81.
- [18] Zheng, Yongnian. De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations. Singapore: World Scientific, 2007.
- [19] 王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，沈陽：遼寧人民出版社，1993年。
- [20] Cai, Hongbin, and Daniel Treisman. “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?” World Politics 58, no. 4 (2006): 505–535.
- [21] Bunce, Valerie. Subversive Institutions: The Design and the Destruction of Socialism and the State. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
審稿記錄：Editorial 獨立審稿，2026-10-19。結論：PASS。