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CCE-066 ｜ Bietet der Föderalismus eine institutionelle Option für Chinas Zukunft?

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CCE-066 ｜ Bietet der Föderalismus eine institutionelle Option für Chinas Zukunft?

v1.0 ｜ 2026-10-20

CCE-100 Projekt für Bürgerbildung · Indexeintrag CCE-066

Bietet der Föderalismus eine institutionelle Option für Chinas Zukunft?

Zusammenfassung: Föderalismus ist eine Staatsstruktur, in der die Verfassung die Macht zwischen der nationalen Regierung und den Mitgliedeinheiten aufteilt und keine Seite diese Aufteilung einseitig umschreiben kann. Die Antwort dieses Artikels lautet: Als institutionelle Option hat der Föderalismus in der modernen chinesischen Geistesgeschichte tatsächlich existiert und wurde wiederholt von verschiedenen Lagern vorgeschlagen — darunter 1922 von der Kommunistischen Partei Chinas selbst; aber er ist kein Schlüssel, der allein wirken kann. Damit der Föderalismus seine Rollen der Machtteilung und des Minderheitenschutzes erfüllen kann, müssen drei Voraussetzungen gelten: Die Verfassung muss wirklich bindend sein, es muss unabhängige Schiedsinstitutionen geben, und lokale Beamte müssen lokalen Wählern statt Vorgesetzten gegenüber verantwortlich sein. Unter einem Einparteiensystem kann eine wirtschaftliche „De-facto-Dezentralisierung” existieren, die aber jederzeit vom Zentrum zurückgenommen werden kann; in einem demokratischen Übergang könnten föderale Entwürfe, die entlang ethnischer Linien gezeichnet sind, separatistische Drücke verstärken. Föderalismus ist daher eher eine Gestaltungsfrage, die nach der Errichtung des demokratischen Konstitutionalismus folgt, als eine Abkürzung, die die Demokratie umgeht.

I. Ein Landesname, zwei Schicksale

Im Juli 1922 verabschiedete der zweite nationale Kongress der Kommunistischen Partei Chinas in Shanghai ein Manifest. Das Manifest listete die damaligen Kampfziele der Partei auf; die Artikel 4 und 5 lauteten: „Die drei Gebiete der Mongolei, Tibets und von Hui-Jiang sollen Autonomie praktizieren und demokratische autonome Staaten werden”; „mit dem freien föderalen System die China proper (Kernchina), die Mongolei, Tibet und Hui-Jiang vereinigen und die Chinesische Föderative Republik gründen.”[1]

Sechsundachtzig Jahre später, im Dezember 2008, wurde die Charta 08 veröffentlicht — entworfen von Liu Xiaobo und anderen, zunächst mitunterzeichnet von mehr als 300 Personen aus verschiedenen Gesellschaftskreisen. Ihr Artikel 18 mit dem Titel „Föderative Republik” schlug vor, „mit großer Weisheit die möglichen Wege und institutionellen Entwürfe für den gemeinsamen Wohlstand aller Ethnien zu erkunden und im Rahmen des demokratischen Konstitutionalismus die Chinesische Föderative Republik zu gründen.”[2] Am 25. Dezember 2009 verurteilte das Erste Mittlere Volksgericht von Peking Liu Xiaobo zu elf Jahren Haft wegen „Anstiftung zur Untergrabung der Staatsmacht”. Berichten zufolge zitierte das Urteil Inhalte aus der Charta 08, darunter genau diesen Satz.[3]

Derselbe Landesnamensentwurf: Der erste stammte von einer Partei, die später die Macht übernehmen sollte; der zweite von einer Gruppe von Bürgern ohne jede Macht — und ihre Schicksale hätten unterschiedlicher nicht sein können. Diese Tatsache allein kann weder beweisen, dass Föderalismus gut ist, noch dass er schlecht ist, aber sie legt dieses erste Urteil dieses Artikels nahe: In Festlandchina war Föderalismus nie nur eine verwaltungstechnische Frage; er berührt direkt, „wer das Recht hat zu entscheiden, wie die Macht aufgeteilt wird”.

II. Zuerst den Begriff klären

Föderalismus (federalism) ist nicht gleichbedeutend mit „großer lokaler Macht”. Die vergleichende Politikwissenschaft identifiziert ihn üblicherweise anhand von drei Kriterien: Erstens gibt es mindestens zwei Regierungsebenen, von denen jede dieselben Bürger direkt regiert; zweitens werden die Befugnisse der beiden Ebenen durch die Verfassung aufgeteilt, nicht vom Zentrum durch einfaches Gesetz oder Verwaltungsbefehl gewährt; drittens kann diese Aufteilung von keiner Regierungsebene einseitig geändert werden — eine Verfassungsänderung erfordert in der Regel die Beteiligung der Mitgliedeinheiten, und Zuständigkeitsstreitigkeiten werden von Gerichten oder ähnlichen unabhängigen Institutionen entschieden. In seiner klassischen Studie von 1964 definierte der amerikanische Politikwissenschaftler William H. Riker den Föderalismus präzise als die verfassungsmäßige Ordnung, in der jede der beiden Regierungsebenen in mindestens einem Bereich die letzte Entscheidungsgewalt besitzt.[4]

Im Gegensatz dazu wird in einem Einheitsstaat die lokale Macht vom Zentrum gewährt und kann vom Zentrum zurückgenommen werden. Ein Einheitsstaat kann auch hochgradig dezentralisiert sein — etwa mit lokal gewählten Regierungschefs und unabhängigen lokalen Steuerquellen; ein Bundesstaat kann in der Praxis hochgradig zentralisiert sein. Der Schlüssel zur Unterscheidung der beiden liegt nicht darin, wie viele Dinge die Kommunen „verwalten”, sondern darin, woher die lokale Macht „kommt und ob sie einseitig weggenommen werden kann”.

Auch die beiden Entstehungswege des Föderalismus müssen unterschieden werden. 1999 wies der Politikwissenschaftler Alfred Stepan darauf hin, dass der Föderalismus amerikanischen Typs ein „Zusammenkommen” (coming-together) ursprünglich unabhängiger Einheiten ist; Indien, Spanien, Belgien und andere waren ursprünglich Einheitsstaaten, die zur Aufrechterhaltung der Einheit Macht an die Kommunen abgaben — ein „Zusammenhalten” (holding-together).[5] Sollte Festlandchina je über Föderalismus diskutieren, wäre nur der zweite Weg realistisch. Das bedeutet, dass die Föderation nicht von den Provinzen ausgehandelt, sondern durch einen landesweiten verfassungsgebenden Prozess entschieden würde.

III. Was die Verfassung der KPCh-Regierung schreibt

Die Präambel der geltenden Verfassung der Volksrepublik China besagt, dass die VR China ein „einheitlicher multiethnischer Staat” ist, der vom Volk aller Ethnien gemeinsam gegründet wurde. Artikel 3 bestimmt, dass die Staatsorgane den demokratischen Zentralismus praktizieren und dass „die Aufteilung der Befugnisse zwischen den zentralen und lokalen Staatsorganen dem Grundsatz folgt, unter der einheitlichen Führung des Zentrums die Initiative und den Enthusiasmus der Kommunen voll zu entfalten”. Artikel 4 bestimmt, dass in Gebieten, in denen ethnische Minderheiten in konzentrierten Gemeinschaften leben, regionale Autonomie praktiziert wird, und betont zugleich, dass „alle ethnischen autonomen Gebiete untrennbare Teile der Volksrepublik China sind”. Artikel 31 bestimmt, dass „der Staat bei Bedarf Sonderverwaltungszonen einrichten kann” und dass die in den Sonderverwaltungszonen angewandten Systeme „vom Nationalen Volkskongress durch Gesetz festgelegt werden”.[6]

Nach den drei obigen Kriterien ist dies ein lehrbuchhafter Einheitsstaat-Entwurf: Lokale Befugnisse werden durch nationale Gesetze „unter der einheitlichen Führung des Zentrums” geregelt, ohne Beteiligung der Mitgliedeinheiten an der Verfassungsänderung und ohne eine unabhängige Institution zur Entscheidung von Machtstreitigkeiten zwischen Zentrum und Kommunen. Die „hohe Autonomie” Hongkongs und Macaos folgt demselben Muster. Ein im Juni 2014 vom Informationsbüro des Staatsrats veröffentlichtes Weißbuch, Die Praxis der Politik „Ein Land, zwei Systeme” in der Sonderverwaltungszone Hongkong, besagt, dass das Zentrum über die Sonderverwaltungszone Hongkong eine „umfassende Hoheitsgewalt” ausübt und dass Hongkongs hohes Maß an Autonomie „nicht inhärent ist; seine einzige Quelle ist die Autorisierung durch das Zentrum”.[7] Dieser Satz ist fast die spiegelbildliche Definition von Föderalismus.

Auch die offizielle parteigeschichtliche Darstellung der KPCh erkennt an, dass dies eine Wende war. Ein Artikel mit dem Titel „Einen einheitlichen multiethnischen Staat errichten” auf dem Parteigeschichtskanal von People’s Daily Online räumt ein, dass das Manifest des zweiten Kongresses den Föderalismus zur Verwirklichung der vereinten Einheit aller Ethnien propagierte, kritisiert diesen Vorschlag aber als mit „einer ziemlich schweren Färbung von Dogmatismus und ‚ökonomischem Determinismus’, im Grunde eine Kopie” des sowjetischen und Komintern-Modells.[8]

IV. Welche Fragen der Föderalismus zu beantworten beansprucht

Diejenigen, die den Föderalismus befürworten, verweisen üblicherweise auf drei Probleme.

Erstens die Größe. Festlandchina hat mehr als dreißig Verwaltungseinheiten auf Provinzebene; viele Provinzen haben eine Bevölkerung, die die eines mittelgroßen europäischen Landes übersteigt, und Wirtschaftsstrukturen, Sprachen und Kulturen sowie Entwicklungsniveaus variieren stark von Region zu Region. Wenn eine einzige Zentralregierung für all diese Bildung, Gesundheitswesen, Haushaltsregistrierung (hukou) und Industriepolitik beschließt, werden Informationen und Verantwortlichkeit Ebene für Ebene verzerrt. Föderalismus erlaubt verschiedenen Regionen, unterschiedliche Entscheidungen zu treffen, und lässt gescheiterte Politik nur lokal ihren Preis zahlen.

Zweitens die Machtbegrenzung. Eine verfassungsmäßige Aufteilung der Befugnisse fügt zur horizontalen Gewaltenteilung von Legislative, Exekutive und Judikative eine vertikale Teilung hinzu: Das Zentrum kann den Kommunen ihre Finanz- und Personalbefugnisse nicht willkürlich entziehen, und die Kommunen können die landesweiten Grundrechtsgarantien nicht umgehen. Artikel 2 der Charta 08, „Gewaltenteilung und Machtkontrolle”, schlägt genau dies vor: „zwischen Zentrum und Kommunen ein System der Gewaltenteilung und Machtkontrolle errichten; die zentrale Macht muss durch die Verfassung klar definiert und autorisiert sein, und die Kommunen sollen volle Autonomie praktizieren”.[2]

Drittens die multiethnischen Regionen und Sonderregionen. Die regionale Autonomie in Orten wie Tibet, Xinjiang und der Inneren Mongolei wird im geltenden System vom Zentrum gewährt und von Parteikomitees auf jeder Ebene geleitet. Einige exilierte Wissenschaftler und Persönlichkeiten der Demokratiebewegung — zum Beispiel Yan Jiaqi in seinem 1992 erschienenen Buch Der Gedanke eines föderalen China — befürworten föderale oder sogar konföderale Arrangements, um die Unterschiede zwischen den Regionen aufzufangen.[9] Auch die Charta 08 fasste die föderative Republik, die Wahrung der freien Institutionen Hongkongs und Macaos, die Versöhnung über die Taiwanstraße hinweg und den gemeinsamen Wohlstand aller Ethnien in demselben Artikel zusammen.[2]

Eines muss hier klargestellt werden: Die Republik China (Taiwan) ist eine politische Einheit, die demokratischen Konstitutionalismus praktiziert, mit einer vom Volk gewählten Regierung. Kein „föderales” Schema kann ohne die demokratische Zustimmung des taiwanischen Volkes auf Taiwan angewandt werden; die Charta 08 selbst spricht nur von „gleichberechtigter Verhandlung und kooperativer Interaktion”. Den Föderalismus als fertige Lösung für die Taiwanfrage zu behandeln, ist ein Missbrauch des Begriffs.

V. Zwei Momente, in denen die Praxis nahekam

Die Bewegung der „koordinierten Provinzautonomie” der frühen 1920er Jahre war der Moment, in dem das föderale Denken in China der Praxis am nächsten kam. Hunan, Zhejiang, Guangdong und andere Provinzen entwarfen oder verabschiedeten nacheinander Provinzverfassungen. Die Provinzverfassung von Hunan wurde am 1. Januar 1922 verkündet; die im Mai desselben Jahres gemäß dieser Verfassung einberufene Provinzversammlung erklärte in einem Rundtelegramm, dass die Ausarbeitung einer Provinzverfassung darauf abziele, eine nationale Verfassung zu fördern und die Einheit anzustreben.[10] Die verfassungsgebende Versammlung der Provinz Zhejiang verkündete am 9. September 1921 ihre Provinzverfassung (allgemein als „Doppel-Neun-Verfassung” bekannt), doch im Oktober desselben Jahres beschloss die Provinzversammlung mit der Begründung, sie sei nicht einer provinzweiten Volksabstimmung unterzogen worden, ihre Umsetzung auszusetzen.[11] Ein Kommentar vom November 1922 in The Eastern Miscellany verglich ausführlich, wie die Provinzverfassungen von Hunan, Zhejiang, Guangdong und Jiangsu ihre Regierungschefs auswählten — was zeigt, wie detailliert der institutionelle Entwurf damals war.[12]

Doch die meisten dieser Dokumente verließen nie das Papier, auf dem sie geschrieben waren. Kriegsherren nutzten die „Autonomie” als Deckmantel, um sich eigene Gebiete zu schneiden, und die Provinzverfassungen wurden zu Werkzeugen der Machterhaltung über Territorien. Genau aus diesem Grund lehnte das Manifest des zweiten Kongresses, während es die „Chinesische Föderative Republik” befürwortete, ausdrücklich die „kriegsherrenartige koordinierte Provinzautonomie” ab.[1] Schon früher, 1917, schlug ein Essay mit dem Titel „Skizze des Provinzsystems” in The Eastern Miscellany ein Provinzsystem „dem Föderalismus ähnelnd, doch nicht föderal” vor, in dem eine Provinz zugleich ein nationaler Verwaltungsbezirk und ein lokaler Selbstverwaltungskörper wäre.[13] Dies zeigt, dass die damalige Debatte bereits über die beiden Extreme von Föderalismus und Zentralisierung hinausging.

Der zweite Moment kam 1946–1947. Die Politische Konsultativkonferenz diskutierte, dass die Provinzen eigene Verfassungen ausarbeiten und ihre Gouverneure durch Volksabstimmung wählen sollten.[14] Die 1947 in Kraft getretene Verfassung der Republik China übernahm schließlich einen Kompromiss des „ausgeglichenen Machtverhältnisses” (均权): Die Artikel 107–110 zählen jeweils die Befugnisse des Zentrums, der Provinzen und der Kreise auf; Artikel 111 bestimmt, dass nicht aufgezählte Angelegenheiten, „wenn sie von nationaler Natur sind, dem Zentrum gehören; wenn sie von provinzweiter Natur sind, der Provinz; wenn sie von Kreisnatur sind, dem Kreis”, und dass „im Streitfall der Legislativ-Yuan entscheidet”; Artikel 112 erlaubt den Provinzen, provinziale Volksvertreterversammlungen einzuberufen und gemäß den allgemeinen Grundsätzen der Provinz- und Kreisselbstverwaltung provinziale Selbstverwaltungsgesetze zu erlassen.[15] Das ist kein Föderalismus: Zuständigkeitsstreitigkeiten werden von der zentralen Legislative entschieden, und provinziale Selbstverwaltungsgesetze müssen den zentral erlassenen allgemeinen Grundsätzen entsprechen. Aber es war eine Machtteilung, die in die Verfassung geschrieben und durch sie geschützt war.

Dieser Entwurf wurde in Festlandchina nie umgesetzt. In der Republik China (Taiwan) war er lange durch das Kriegsrecht und das Mobilisierungsregime gegen die kommunistische Rebellion eingefroren; nach der Demokratisierung rationalisierten die Verfassungsänderungen von 1997 sogar die Provinzebene, und das 1999 verkündete Gesetz über die Kommunalverwaltung schreibt fest, dass „die Provinz kein kommunaler Selbstverwaltungskörper ist”.[16] Eine Gesellschaft, die bereits demokratisiert war, wählte, die mittlere Ebene zu verkleinern statt zu erweitern. Dies erinnert uns daran, dass Föderalismus kein notwendiges Produkt der Demokratie ist, sondern eine Struktur, die eine demokratische Gesellschaft wählen kann — oder auch nicht.

VI. Der „Föderalismus chinesischer Prägung”: Dezentralisierung ohne Verfassungsschutz

In den 1990er Jahren verwendeten einige Ökonomen den „Föderalismus”, um das Festlandchina nach den Reformen zu beschreiben. 1995 veröffentlichten Gabriella Montinola, Yingyi Qian und Barry R. Weingast „Federalism, Chinese Style” in World Politics und argumentierten, das fiskalische Vertragssystem habe es den Kommunalregierungen ermöglicht, Einnahmen zu behalten und miteinander zu konkurrieren, wodurch ein „markterhaltender Föderalismus” entstand, der die politische Grundlage für das Wirtschaftswachstum bildete.[17] 2007 schlug Yongnian Zheng das Konzept des „De-facto-Föderalismus” (de facto federalism) vor, das das dezentralisierte Muster bezeichnete, das durch institutionalisierte Verhandlungen zwischen Zentrum und Provinzen entstand.[18]

Diese Studien zeigen zufällig genau, wie fragil Dezentralisierung ohne Verfassungsschutz ist. 1993 warnten Shaoguang Wang und Angang Hu in ihrem Bericht über die Staatskapazität Chinas, dass die fiskalische Extraktionsfähigkeit des Zentrums zu niedrig sei.[19] Im folgenden Jahr führte die KPCh-Regierung die Steuerteilungsreform durch, und der Anteil des Zentrums an den Fiskaleinnahmen stieg sofort stark an. Die Dezentralisierung war vom Zentrum gewährt worden, und das Zentrum konnte sie zurücknehmen. 2006 gingen Hongbin Cai und Daniel Treisman noch weiter, stellten in Frage, ob die Dezentralisierung wirklich die Ursache des Wachstums war, und argumentierten, dass viele Schlüsselreformen in Wirklichkeit vom Zentrum vorangetrieben wurden.[20] 2017 schrieb der 19. Parteitag der KPCh „die Partei führt alles — Partei, Regierung, Militär, Zivilisten und Gelehrte; Ost, West, Süd, Nord und Mitte” in die Parteiverfassung, wodurch der Raum für lokale Autonomie weiter verengt wurde.

Der „De-facto-Föderalismus” hat seinen analytischen Wert, aber was er beschreibt, ist, wie viel das Zentrum aufzugeben bereit ist, nicht wie viel die Kommunen das Recht haben zu behalten. Nach den Kriterien von Abschnitt II ist es kein Föderalismus.

VII. Die stärksten Einwände

Die Argumente gegen den Föderalismus verdienen es, ernst genommen zu werden; sie sind nicht nur die Position der KPCh-Regierung.

Erstens das Sezessionsrisiko. Die drei sozialistischen Föderationen, die Ende des 20. Jahrhunderts zerfielen — die Sowjetunion, Jugoslawien und die Tschechoslowakei — teilten alle ihre Mitgliedeinheiten entlang ethnischer Linien auf. Valerie Bunces Studie von 1999 argumentiert, dass diese ethnisch-föderale Struktur fertiges Territorium, fertige Institutionen und fertige Eliten für die späteren Sezessionen bereitstellte.[21] Sollte Festlandchina während eines Übergangs hastig eine um ethnische autonome Gebiete herum organisierte Föderation einführen, könnte es einem ähnlichen Risiko gegenüberstehen.

Zweitens lokaler Despotismus. Föderalismus schützt Kommunalregierungen, nicht notwendigerweise die lokalen Bürger. Die südlichen US-Bundesstaaten hielten lange die Rassentrennung im Namen der „Staatenrechte” aufrecht, bis Bundesgerichte und Bundesgesetzgebung intervenierten. Ohne freie lokale Wahlen und eine unabhängige Justiz würde der Föderalismus nur einen großen Despotismus in Dutzende kleine aufteilen. Die kriegsherrenartige Fragmentierung der 1920er Jahre ist ein fertiges Beispiel.

Drittens die Frage der Reihenfolge. Föderalismus hängt von einem Verfassungsgericht ab, das das Zentrum beschränken kann, von einem Vetorecht der Mitgliedeinheiten bei der Verfassungsänderung und davon, dass lokale Wähler lokale Beamte abwählen können. Unter einem Einparteiensystem würden diese Institutionen, selbst wenn sie auf Papier stünden, auf dem Papier bleiben — genau wie die Zhejiang-Provinzverfassung von 1921. In diesem Sinne kehrt die Diskussion über Föderalismus unter Einparteienherrschaft die Reihenfolge um.

Die Befürworter antworten: Sezessionsdruck komme mehr aus langjähriger Unterdrückung als aus föderalen Arrangements selbst; „zusammenhaltende” Föderationen wie Indien und Spanien hätten die nationale Integrität im demokratischen Rahmen bis heute aufrechterhalten, obwohl Streitigkeiten wie die um Katalonien nie verschwunden seien.[5] Was den lokalen Despotismus betreffe, könne er durch landesweit einheitliche Grundrechtsbestimmungen und nationale Gerichte begrenzt werden. Diese Debatte ist bis heute ohne Abschluss — und die Debatte selbst zeigt, dass die Wirkungen des Föderalismus von spezifischen Entwürfen und Begleitbedingungen abhängen.

VIII. Grenzen dieses Artikels

Erstens stützt sich dieser Artikel hinsichtlich der Zitierung der Klausel der „föderativen Republik” durch das Liu-Xiaobo-Urteil auf Berichte aus zweiter Hand und hat den ursprünglichen Urteilstext nicht geprüft. Zweitens ist die empirische Literatur über die Beziehung zwischen Föderalismus und Wirtschaftswachstum und ethnischen Konflikten tief gespalten, und dieser Artikel zitiert nur einige repräsentative Studien. Drittens diskutiert dieser Artikel eine institutionelle Option und sagt die politische Entwicklung Festlandchinas nicht voraus; jedes Arrangement, das die Republik China (Taiwan) betrifft, muss die demokratische Willensbildung des taiwanischen Volkes zur Voraussetzung haben.

IX. Schlussfolgerung

Zurück zur Frage: Bietet der Föderalismus eine institutionelle Option für Chinas Zukunft? Die Antwort lautet ja, aber bedingt.

Es ist eine reale Option mit einem Jahrhundert Geistesgeschichte: von der Provinzverfassungsbewegung der 1920er Jahre über das eigene Programm der KPCh von 1922 bis zu den „ausgeglichenen Machtverhältnis”-Bestimmungen der Verfassung der Republik China von 1947 und der Charta 08 von 2008. Die Fragen, die sie zu beantworten sucht — wie man einen riesigen Staat regiert, wie man Macht vertikal begrenzt und wie mehrere ethnische Gruppen zusammenleben können — sind ebenfalls real.

Aber Föderalismus kann die Demokratie nicht ersetzen. Jede seiner Funktionen hängt von einer bindenden Verfassung, von Gerichten, die unabhängig entscheiden können, und von lokalen Beamten ab, die von lokalen Wählern gewählt werden. Ohne diese Bedingungen wird der Föderalismus entweder zu nicht durchsetzbaren Papierbestimmungen oder zu einem Mantel für kriegsherrenartige Fragmentierung oder zu einer „De-facto-Dezentralisierung”, die das Zentrum jederzeit zurücknehmen kann. Die Erfahrung der Republik China (Taiwan) erinnert uns auch: Selbst nach Erreichung der Demokratie kann eine Gesellschaft eine einfachere Struktur wählen.

Eine genauere Frage wäre daher vielleicht nicht, „ob Festlandchina den Föderalismus einführen sollte”, sondern „ob das Volk Festlandchinas das Recht hat, öffentlich zu diskutieren und selbst zu entscheiden, wie die Macht aufgeteilt wird”. 1922 konnte die KPCh offen die Gründung der „Chinesischen Föderativen Republik” propagieren; Bürger, die 2008 dieselbe Idee vorschlugen, landeten hinter Gittern. Die Distanz zwischen beiden ist der Kern der Sache.

Quellen

Prüfprotokoll: Unabhängige redaktionelle Prüfung, 2026-10-19. Ergebnis: PASS.

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