CCE-064 ｜ 香港抗議運動的訴求與制度根源是什麼？
v1.0 ｜ 2026-10-20
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香港抗議運動的訴求與制度根源是什麼？
摘要：2019年香港抗議運動由《逃犯條例》修訂引發，但很快超出一項法案的範圍，凝聚為「五大訴求」：撤回修例、收回「暴動」定性、釋放並撤銷對被捕者的控告、成立獨立調查委員會、實現行政長官與立法會「雙普選」。其中只有第一項得到滿足。本文認為，運動的制度根源在於《基本法》承諾的普選「最終目標」與其實施權限之間的結構性落差：香港居民可以表達意見，卻無法通過選舉更換政府，也無法通過本地程序決定選舉規則。當問責的正常渠道被封閉，一項法案就足以引發對整個制度的不信任。
一、一次讓步與四項未獲滿足的訴求
2019年9月4日，香港特區行政長官林鄭月娥發表電視講話，宣布「特區政府會正式撤回條例草案，完全釋除市民的疑慮」。特區政府新聞公報同時引述她的說法：當天提出的四項行動，「是對民間『五大訴求』的誠摯及莊嚴的回應」。她也承認，「我們眼前的矛盾是反映了長期積壓的政治、經濟和社會問題」，包括房屋、貧富懸殊、青年人的機遇，「以至公眾參與決策等」。
同一份講話對其餘訴求逐項作出了否定或迴避：撤銷控告被稱為「法治社會所不能接受」；對於雙普選，講話只表示這是《基本法》訂下的「最終目標」，須在「平和及互信的氛圍下」討論。也就是說，政府撤回了引發危機的法案，卻沒有回應危機背後的制度問題。抗議者的反應正說明了這一點：許多人認為這一讓步「太少、太遲」，運動隨後又持續數月。
二、「五大訴求」分屬兩個層面
理解這場運動，需要把五項訴求分成兩類。
第一類是針對具體事件的訴求：撤回修例、收回「暴動」定性、撤銷控告、獨立調查警方執法。它們回應的是2019年6月以後的事態，本身可以通過行政決定或法律程序處理。
第二類只有一項，卻是根本性的：行政長官與立法會由普選產生。它指向的不是某一位官員或某一項政策，而是香港政治體制中「誰有權決定」的問題。前四項訴求之所以難以滿足，在很大程度上也與第五項相關：當行政長官由小圈子選舉產生、立法會中有相當比例的議席不由一人一票選出時，政府對民意的回應主要取決於其自身判斷，而不是選舉壓力。
三、制度根源：被寫進《基本法》的承諾與限制
《基本法》第四十五條第二款規定：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」第六十八條對立法會作了類似規定。這兩條文字同時包含承諾和限制：普選是「最終目標」，但時間表與具體辦法並未寫明，而附件一和附件二的修改須報全國人民代表大會常務委員會批准或備案。
2014年8月31日，全國人大常委會作出決定：從2017年開始，行政長官選舉「可以實行由普選產生的辦法」；但提名委員會須按第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和產生辦法組成，「提名產生二至三名行政長官候選人」，且「每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持」。批評者認為，這等於讓一個由既有建制力量主導的機構預先篩選候選人；支持者則認為，這正是第四十五條「提名委員會按民主程序提名」的本義。這一分歧隨即引發同年的「雨傘運動」。2015年6月，依據該決定提出的政改方案在立法會未獲通過，普選因此擱置。
2019年的抗議因此有一個直接的前史：普選的承諾在2014年被具體化為一種多數香港市民難以接受的形式，又在2015年因無法達成共識而落空。2019年的修例爭議，則讓許多人意識到，在缺乏普選的情況下，他們無法通過制度內的方式阻止一項自己強烈反對的立法。
四、反方論證：憲制權限與社會秩序
官方立場提出了另一套同樣以憲制為依據的論證。香港特區律政司在2015年的立法會發言中指出，《基本法》第四十五條明確由提名委員會行使提名權，「提名委員會以外的任何機構、單位或個人也沒有提名權」，因此公民提名、政黨提名等方案「均違反《基本法》第45條」。依此觀點，2014年決定不是對承諾的背離，而是全國人大常委會對其憲制權限的正當行使。
官方還強調社會秩序。林鄭月娥在同一篇講話中說：「持續出現的暴力正動搖香港法治的根基」，政府「會對所有違法及暴力行為，嚴正執法」。這一論證的重點在於：無論訴求是否合理，以堵路、破壞公共設施等方式施壓，本身就損害了法治；撤銷控告、特赦等要求，會讓法律因政治壓力而失去一致性。
這一反方論證有其分量。法律文本確實賦予提名委員會和全國人大常委會關鍵角色，抗議過程中也確有暴力事件。但它沒有回答一個問題：如果制度不提供任何能夠更換決策者的途徑，市民在強烈反對一項決定時還能做什麼？憲制權限的合法性，與該權限的行使能否獲得被治理者的認同，是兩個不同的問題。
五、運動之後：制度如何回應
運動之後的制度變化，從另一個方向證實了上述分析。2020年6月30日，《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》在香港刊憲實施；2021年3月，全國人民代表大會就完善香港選舉制度作出決定，隨後附件一和附件二被修訂，候選人須經資格審查。這些變化沒有滿足普選訴求，而是以加強中央權限和收緊參選資格的方式，重新確定了「誰有權決定」這一問題的答案。
六、局限
本文主要依據特區政府、全國人大常委會和律政司的公開文件，較少引用抗議參與者的一手文獻，對運動內部的組織形態、代際與階層差異著墨有限。關於2015年政改表決、2020年國安法和2021年選舉制度修改的敘述為概括性說明，未逐一引述具體條文。此外，「五大訴求」並無單一的官方文本，本文採用的是特區政府講話中逐項回應時所使用的表述。
七、結論
香港抗議運動的訴求，表面上是針對一項法案和隨後的執法爭議，深層則是對香港政治體制中問責渠道缺失的反應。《基本法》把普選寫成「最終目標」，卻把實施的關鍵權限交給了不受香港選民約束的機構；當這一承諾在2014年被具體化、在2015年落空，又在2019年遇上一項高度爭議的立法時，街頭便成為許多人表達反對的主要途徑。政府撤回修例回應了第一項訴求，卻沒有回應第五項。理解這一結構，有助於說明為何一次具體的讓步無法結束運動，也有助於說明問責為什麼必須有制度化的出口：可以用選票更換決策者，才是讓分歧留在制度之內的條件。
參考文獻
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審稿記錄：Editorial 獨立審稿，2026-10-19。結論：PASS。