Documento de investigación v1.0 ｜ 19 de octubre de 2026
Historial de revisión: revisión independiente del equipo editorial (Editorial), 2026-10-19. Conclusión: PASS (niveles de fuentes y asuntos pendientes divulgados en el texto).
Resumen
Este artículo toma como hilo conductor la evolución institucional que va del reglamento de autonomía local de finales de la dinastía Qing de 1909 a la Constitución de la República de China de 1947, y examina cómo se combinan las competencias sobre los asuntos provinciales y distritales, el poder de decisión fiscal, el origen de los jefes administrativos, la supervisión superior y los remedios de las controversias. El estudio separa estrictamente la autorización normativa de la aplicación institucional: las disposiciones de la Constitución de Zhejiang de 1921 sobre el impuesto distrital, las carreteras distritales y la publicidad del presupuesto no implican que el jefe de distrito fuera elegido por los habitantes del distrito, ni prueban que la caja distrital pagara efectivamente los gastos de construcción de carreteras; el vocabulario de autonomía distrital que conservan la Ley Provisional del Período de Tutela Política de 1931 y el proyecto constitucional del 5 de mayo de 1936 tampoco puede ocultar la cadena de mando administrativa entre la provincia y el distrito. A través de las medidas para la elaboración de los presupuestos distritales de Zhejiang de 1933, el reglamento provisional de recompensas y sanciones a los jefes de distrito por la construcción de carreteras, la encuesta sobre la administración distrital y las estadísticas viales —tomando la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. como contraste institucional no isomorfo—, este artículo propone una explicación verificable: la eficacia de la autonomía local depende de que entre los asuntos establecidos por la ley, la recaudación de fondos, la aprobación del presupuesto, la ejecución de los proyectos, la responsabilidad de los dirigentes y los remedios de auditoría se forme una cadena de responsabilidad trazable. Las cifras impresas de los gastos de construcción de carreteras de 18 distritos, cotejadas mediante una transcripción independiente, no se utilizan para estimar los pagos efectivos de la caja distrital ni el desempeño institucional; la verificación pendiente del original impreso se divulga con niveles de fuentes explícitos. Las conclusiones de este artículo se limitan al alcance que pueden sostener el diseño jurídico y los registros administrativos existentes, y no afirman haber demostrado una influencia textual directa de las constituciones provinciales de 1921 en la Constitución de 1947.
Palabras clave: la autonomía federativa de las provincias (liansheng zizhi); la Constitución de Zhejiang; la autonomía distrital; el junquan (reparto equilibrado de poderes); el federalismo fiscal; la administración vial; la Constitución de la República de China
I. Planteamiento y método
La autonomía local no es una variable institucional única. Un distrito puede tener competencias legales en materia de construcción de carreteras y carecer, sin embargo, de la facultad de aprobar por sí mismo el presupuesto de nuevas iniciativas; la asamblea de distrito puede ser elegida por los votantes mientras el magistrado de distrito (xianzhishi) sigue siendo nombrado por el gobernador provincial; la localidad puede recaudar fondos, pero el control de los proyectos, los pagos y la responsabilidad del mantenimiento pueden corresponder a órganos distintos. Por ello, explicar el éxito o el fracaso institucional con las etiquetas de «federal» o «unitario» tiende a ocultar las relaciones jurídicas y administrativas que verdaderamente deciden la operatividad de la autonomía. Este artículo descompone la autonomía local en cinco pruebas: el nivel legal de las competencias locales, la adjudicación de los asuntos no enumerados y de las controversias de competencia, la generación y destitución de los órganos locales, el poder de decisión sobre las finanzas y la deuda, y la exigibilidad de la supervisión y de los remedios.
Este artículo distingue cuatro clases de pruebas: en primer lugar, los textos de constituciones, proyectos y reglamentos prueban el diseño normativo; en segundo lugar, las órdenes del gobierno provincial y las actas de sesiones prueban las decisiones administrativas y los procedimientos de aprobación; en tercer lugar, los informes estadísticos prueban la declaración y la agregación bajo un criterio determinado; en cuarto lugar, solo los comprobantes de pago, las liquidaciones, los archivos electorales y los archivos judiciales bastan para probar la aplicación concreta. Las pruebas de nivel A se limitan a originales impresos ya cotejados o a textos jurídicos originales oficiales; el nivel B corresponde a transcripciones históricas aún pendientes de cotejo con el original impreso; el nivel C corresponde a estudios secundarios, catálogos o estadísticas no transcritas de forma independiente. Ninguna disposición legal, informe o inferencia del investigador se eleva automáticamente a la categoría de prueba de aplicación. La cobertura documental de los períodos 1898—1908, 1913—1919 y 1937—1945 es insuficiente; por ello el título adopta el intervalo 1909—1947, efectivamente comparable, sin pretender ser una historia continua del federalismo chino moderno.[1][2]
II. Del interés público local de 1909 a las estructuras constitucionales provinciales y distritales de 1921-1924
El Reglamento de autonomía local de ciudades, villas y cantones (1909)（1909《城镇乡地方自治章程》） incluyó los asuntos públicos como las carreteras, los puentes y las zanjas entre las materias de la autonomía local, al tiempo que exigía que la contribución de interés público, el presupuesto, la liquidación y los libros contables quedaran bajo la supervisión de los funcionarios locales. Su rasgo clave no es que la localidad hubiera obtenido ya una soberanía independiente, sino la coexistencia de los asuntos autónomos, la financiación local, la participación de los residentes y la supervisión de las oficinas gubernamentales. La Ley Fundamental Provisional de la República de China (1912)（1912《中华民国临时约法》）, por su parte, tomó como fundamento del derecho nacional la soberanía popular, la representación territorial y la deliberación nacional de los impuestos; la disposición de representantes regionales en el Senado provisional no equivale a que las provincias poseyeran una soberanía residual independiente. Cada texto encarna, respectivamente, la administración del interés público de base y la creación del orden constitucional nacional, y no deben fundirse en una línea recta que conduzca automáticamente al federalismo.[1][2]
La Constitución de Zhejiang (1921)（1921《浙江省宪法》）, la Constitución de Hunan (1922)（1922年湖南省宪） y el proyecto de constitución de Sichuan（1923年四川省宪草案） (cuyo texto original no se ha cotejado de forma independiente en este borrador) llevaron al primer plano los órganos políticos provinciales, las finanzas y la pertenencia nacional. La declaración pública de la asamblea provincial de Hunan en 1922 interpretó la federación de provincias como un proyecto de reconstrucción del orden nacional común a partir de la autonomía provincial, lo que muestra que no todas las tesis federativas provinciales pueden equipararse directamente al separatismo; pero la declaración es solo un argumento político, no una prueba de la aplicación integral de la constitución provincial. El Plan de Construcción Nacional (1924)（1924《建国大纲》） propuso otra vía de construcción nacional basada en la autonomía distrital y en la división de competencias entre el centro y las localidades según la naturaleza de los asuntos, que tampoco puede clasificarse sin más como un proyecto de soberanía de Estados miembros de una federación provincial. Las semejanzas entre distintos textos, a falta de archivos de redacción, actas de sesiones y cadenas de citas, no pueden denominarse influencia directa.[3][4]
La Ley Provisional de Jiangxi (1912)（1912《江西省临时约法》） ofrece otro contraste: el de una constitución provincial provisional articulada con el orden republicano nacional. La transcripción electrónica histórica existente de la «Ley Provisional de Jiangxi» está fechada el 24 de enero de 1912; su artículo 3 dispone que, al aplicarse la constitución republicana nacional, la ley provisional provincial quedará derogada; el artículo 4 establece un gobernador militar (dudu) elegido públicamente por el pueblo de Jiangxi, con un mandato de tres años y una sola reelección posible; el artículo 8 permite que, en situaciones de emergencia, el gobernador militar, convocando a los consejeros de asuntos políticos, dicte órdenes con fuerza de ley, que deberán someterse a la ratificación de la asamblea en su período de sesiones. En comparación con el artículo 3 de la transcripción histórica de la «Ley Provisional de Ezhou», que tras la aplicación de la constitución nacional conserva la posibilidad de dictar una constitución local con el reconocimiento nacional, ambos textos diseñan de forma distinta la salida de la norma provincial provisional y el espacio para una constitución local. Esta comparación ha vuelto a cotejar los artículos de la transcripción electrónica, pero aún no se ha obtenido la edición original publicada de 1912; el nivel de la prueba es de nivel B-TEXT; no prueba que Jiangxi celebrara efectivamente la elección del gobernador militar ni la ratificación de la asamblea, ni que la ley de Jiangxi heredara directamente el texto de Hubei.[16]
La eficacia jurídica de las constituciones provinciales provisionales exige otras dos pruebas, una temporal y otra orgánica. El artículo 3 de la transcripción histórica de la Ley Provisional de Jiangxi de 1912 condiciona la terminación de la ley provincial a la aplicación de la constitución republicana nacional, y su artículo 8 somete las órdenes de emergencia del gobernador militar al control posterior de la ratificación por la asamblea en su período de sesiones; el artículo 3 de la transcripción de la Ley Provisional de Ezhou (1911)（1911《鄂州临时约法》） condiciona la derogación de la ley original a la «plena constitución de la República de China», y en el mismo artículo conserva la posibilidad condicionada de dictar una constitución local con el reconocimiento de la República de China; el texto entre corchetes del artículo 60, «自[公布之]日施行», pertenece a lo visto en la transcripción electrónica, y no permite afirmar la redacción del original publicado ni la fecha exacta de aplicación. Las tres disposiciones tratan, respectivamente, la terminación de la norma, la ratificación de las órdenes administrativas provisionales y el reconocimiento nacional de una futura constitución local, y no pueden fundirse en una soberanía constituyente provincial. En comparación con la enumeración de competencias de la Constitución de Zhejiang de 1921 y con la distribución de competencias entre el centro, la provincia y el distrito de la Constitución de la República de China (1947)（1947《中华民国宪法》）, estas transcripciones de 1911—1912 solo ofrecen un punto de partida comparativo en el plano del diseño. Sin el original publicado, sin los registros de ratificación de la asamblea de la época y sin la verificación de las órdenes efectivamente dictadas, no se presume su efecto de aplicación ni relaciones de herencia institucional.[5][13][16]
III. La Constitución de Zhejiang de 1921: el desajuste entre competencias distritales, fuentes fiscales y responsabilidad de los dirigentes
La innovación institucional de la constitución de Zhejiang reside en haber inscrito en la estructura jurídica las carreteras distritales, el impuesto distrital, la deuda distrital, la publicidad del presupuesto y de la liquidación, y la división del trabajo entre la provincia y el distrito. El artículo 126 distingue las arterias provinciales de los ramales locales; los artículos 135—139 se refieren a las carreteras distritales, al impuesto distrital, a la deuda distrital de uso restringido y a la publicidad del presupuesto y de la liquidación. El artículo 101 fija en el 30% de los ingresos provinciales el límite máximo de la carga de los gastos políticos nacionales; el artículo 110 (gastos de educación), el artículo 119 (gastos de industria) y el artículo 124 (gastos de comunicaciones) disponen, respectivamente, al menos el 20%, el 7% y el 5% de los gastos anuales del presupuesto provincial. Estos porcentajes tienen denominadores distintos y no pueden sumarse ni convertirse directamente en pagos efectivos. Los artículos 90—91 establecen además la supervisión de auditoría sobre los pagos de la caja provincial, lo que tampoco equivale al pago efectivo por la caja distrital ni a que un proyecto concreto de carretera distrital haya recibido fondos asignados.[5]
La cadena presupuestaria provincial de Zhejiang presenta además tres eslabones legales distinguibles: el Yuan ejecutivo provincial elabora el presupuesto y lo somete a la resolución de la asamblea provincial (artículo 103); al cierre del ejercicio elabora la liquidación y la somete a resolución (artículo 107); y publica la situación financiera así como el presupuesto y la liquidación (artículo 109). El sello de auditoría en los documentos de cobro de la caja provincial y el derecho a rechazar los gastos no conformes al presupuesto (artículos 90—91) solo prueban el diseño normativo de la aprobación provincial y de la supervisión contable; no pueden sustituir a los comprobantes de pago de la caja distrital ni a los materiales de recepción de las obras.[5]
La verificación de la cadena probatoria debe distinguir sucesivamente cinco niveles: (1) las competencias sobre los asuntos establecidas por la constitución provincial; (2) la elaboración y aprobación de los presupuestos provinciales y distritales; (3) la aprobación, supervisión y recepción por el órgano competente de las obras viales concretas; (4) los comprobantes de recaudación, asignación y pago efectivos; (5) la liquidación, la auditoría y los resultados exigibles. Los artículos 103, 107 y 109 se refieren al presupuesto, la liquidación y la publicidad a nivel provincial, y los artículos 90—91 a los trámites de auditoría de los pagos de la caja provincial; estas disposiciones no pueden sustituir al libro de caja del distrito, a la resolución de la asamblea de distrito, a los comprobantes bancarios ni a las liquidaciones de obra. Aunque un distrito figure en el cuadro estadístico de gastos de construcción de carreteras de 1933, solo cabe confirmar, tras verificar el criterio estadístico, que fue incluido en los gastos de obra declarados, sin presumir que la hacienda distrital haya soportado efectivamente un gasto del mismo importe. Ni los datos provisionales no cuadrados de los 18 distritos ni el antiguo cómputo que registró por error el kilometraje de Yiwu como gasto pueden utilizarse como prueba del importe pagado o del desempeño institucional.[5][8][9][11]
La forma de generación de los órganos autónomos limita además la inferencia de que «tener competencias distritales equivale a tener democracia distrital». El artículo 128 dispone que el magistrado de distrito (xianzhishi) sea nombrado por el gobernador provincial; el artículo 130, que los miembros de la asamblea de distrito sean elegidos directamente por los habitantes del distrito; y el artículo 131, que aunque la asamblea de distrito puede iniciar la destitución del magistrado de distrito, su tramitación pasa por el gobernador provincial; de modo que coexisten la asamblea elegida, el ejecutivo nombrado y la responsabilidad ante el superior. Existe una tensión interpretativa entre la redacción amplia del artículo 99 sobre los ingresos provinciales y el artículo 136, que conserva los impuestos y tasas propios del distrito y una limitada potestad distrital para establecer impuestos, tensión que debe leerse junto con el arreglo transitorio del artículo 12 de la ley de aplicación, que conserva las tasas impositivas y los métodos de recaudación existentes. La promulgación de la nueva constitución no implica que el arancel distrital, los órganos fiscales y las rutas de ingreso a la caja cambiaran el mismo día.[5]
Los artículos 16—18 de la ley de aplicación de la constitución provincial disponen además la aprobación de los gastos militares, el mando de las guarniciones y la obligación del plan de reducción de tropas durante el período previo a la constitución nacional; se trata de diseños institucionales transitorios que no prueban que las guarniciones obedecieran efectivamente al gobernador provincial ni que la reducción de tropas se hubiera completado. El caso de Zhejiang debe considerarse, pues, un experimento normativo de distribución de competencias, no un registro fáctico de soberanía local plena ya realizada.[5]
IV. 1923, 1931, 1936: distintas combinaciones del junquan y la cadena de mando administrativa
El artículo 128 de la Constitución de la República de China (1923)（1923《中华民国宪法》） coloca en un mismo artículo la autorización democrática de la autonomía distrital y su garantía fiscal: el apartado 2 exige en principio la elección directa del magistrado de distrito (xianzhishi) por los habitantes del distrito, pero suspende su aplicación mientras el poder judicial no sea independiente y la autonomía de los niveles inferiores no esté completa; el apartado 3 permite al distrito retener una parte del impuesto provincial a su cargo, hasta un máximo del 40%, lo que no garantiza un mínimo del 40%; el apartado 4 prohíbe al gobierno provincial disponer de la propiedad distrital y de los fondos de autonomía; el apartado 5 permite a los distritos afectados por desastres o con fondos de autonomía insuficientes solicitar subvenciones, que requieren la resolución del Yuan provincial y de la asamblea provincial y se pagan con cargo a la caja provincial. El artículo 129 deja todavía la división de las partidas impositivas provinciales y distritales a la resolución de la asamblea provincial. Así, las condiciones transitorias de la elección, la protección de la propiedad distrital, el límite máximo de la retención fiscal, la aprobación de las subvenciones y el pago efectivo son cinco cuestiones distintas. El nombramiento del magistrado de distrito de Zhejiang por el gobernador provincial en 1921, la elección directa condicionada de la Constitución nacional de 1923, el examen central de calificación y los nombramientos transitorios del proyecto de 1936, y la elección por los habitantes del distrito de la Constitución de 1947 constituyen mecanismos legales distintos de generación de los jefes, y ninguno prueba por sí solo, a partir del texto, que se celebraran elecciones efectivas. Las disposiciones de la Constitución nacional de 1923 sobre el ejército provincial y la defensa nacional indican asimismo que la autonomía provincial no equivale a una soberanía militar independiente.[5][6][8][13]
La Ley Provisional del Período de Tutela Política (1931)（1931《训政时期约法》）, en sus artículos 59—64, adopta la terminología del junquan (reparto equilibrado de poderes), establece las limitaciones legales del sistema tributario local y deja a la ley la ulterior división de competencias entre el centro y las localidades; pero sus artículos 78 y 81 conservan, respectivamente, la cadena administrativa por la que la provincia obedece al centro y el distrito a la provincia, y el artículo 82 se refiere al órgano preparatorio de la autonomía distrital. El proyecto constitucional del 5 de mayo de 1936（1936《五五宪草》）, aún no aplicado, refuerza en sus artículos 98—99 el nombramiento y la destitución del gobernador provincial por el centro y la posición del gobierno provincial como ejecutor de los decretos centrales, al tiempo que conserva en sus artículos 103—109 la concepción de la autonomía distrital con elección y destitución; el artículo 108 exige que los candidatos a jefe de distrito superen el examen central o la calificación, el artículo 109 somete los asuntos delegados al mando del gobernador provincial, y el artículo 144 dispone que los jefes de los distritos que no hayan completado la autonomía sean nombrados y destituidos por el centro. Ni puede decirse del proyecto de 1936 que fuera ya una ley aplicada, ni puede decirse que eliminara por completo la autonomía distrital.[7][8]
El sistema tributario y las reglas del mercado interior muestran también un ajuste por capas. El artículo 61 de la Ley Provisional de 1931 deja a la ley la división de los impuestos entre el centro y las localidades, y el artículo 62 enumera seis tipos de males que deben limitarse por ley, como la obstrucción del tráfico, la tributación injusta de las mercancías foráneas y el impuesto de tránsito sobre las mercancías locales. El artículo 129 del proyecto de 1936 exige que el establecimiento o la modificación de impuestos y otros ingresos coactivos pasen por la resolución del órgano legal correspondiente; el artículo 130 dispone con mayor claridad la libre circulación de las mercancías en el interior del país, que ningún nivel de gobierno podrá recaudar en el interior del país el impuesto de tránsito de mercancías, y que el poder de recaudación de los impuestos sobre mercancías corresponde en principio al centro. El artículo 148 de la Constitución de 1947 conserva el principio de la libre circulación de mercancías, pero no conserva literalmente la prohibición expresa del impuesto de tránsito interior del proyecto de 1936. Los tres textos constituyen opciones normativas comparables; no cabe afirmar la herencia directa a partir de la sola semejanza de los artículos, ni inferir de ello las prácticas tributarias efectivas de cada lugar.[7][8][13]
V. La administración distrital de Zhejiang en 1933: presupuesto, carreteras y límites probatorios de las estadísticas
Las normas de la administración distrital de Zhejiang de 1933 ofrecen, en primer lugar, pruebas de procedimiento institucional, no pruebas de la eficacia de las obras. Las Medidas provisionales para la elaboración de los presupuestos distritales（《各县编制地方预算暂行办法》） incluyen entre las fuentes del presupuesto los ingresos locales y las transferencias complementarias de fondos provinciales, y exigen que los ingresos existentes tomen como referencia los ingresos efectivos de los tres años anteriores; los fondos para las nuevas iniciativas locales deben ser aprobados por el departamento provincial de finanzas en consulta con el departamento competente antes de su inclusión en el presupuesto, y el desembolso del fondo de reserva también requiere la solicitud previa al departamento provincial de finanzas. Esto muestra que el distrito asume la responsabilidad de promover las iniciativas, pero no implica que tenga el poder final de decisión presupuestaria. El Reglamento provisional de recompensas y sanciones a los jefes de distrito por la construcción de carreteras del mismo año（《浙江省各縣縣長築路獎懲暫行規程》） incorpora a la evaluación del jefe de distrito la recaudación de fondos, la terminación de las obras en plazo, la organización y evaluación de la construcción de carreteras mediante la leva de trabajo (corvea) y la interrupción de las obras, con la verificación de los órganos provinciales de construcción, de asuntos civiles y del gobierno provincial. El poder de aprobación del presupuesto y el poder de recompensar y sancionar a los jefes de distrito pueden concentrarse así en la provincia, mientras la presión de la recaudación y de la construcción se traslada al distrito. La resolución de la sesión del gobierno provincial de mayo de 1933 sobre la reorganización de la oficina de finanzas del distrito de Deqing prueba además que los órganos provinciales podían adoptar decisiones de aprobación, pero la sola acta de la sesión no permite afirmar que la reorganización se hubiera completado. Estos materiales históricos revelan una cadena institucional verificable —«el distrito propone — la provincia aprueba — el distrito ejecuta — la provincia evalúa»—, no una conclusión estadística sobre la tasa de cumplimiento de la administración distrital en toda la provincia, ni sobre los importes pagados o la tasa de terminación de las obras.[9]
Las Medidas provisionales para la elaboración de los presupuestos distritales, publicadas el 12 de mayo de 1933, fijan además los límites institucionales del gasto tras la aprobación. El artículo 5 de la página 28 del original impreso condiciona la inclusión en el presupuesto de los fondos para las nuevas iniciativas locales a la aprobación previa del departamento provincial de finanzas en consulta con el departamento competente; los artículos 7—8 incorporan la compilación, la clasificación y el formato uniforme de los distintos presupuestos dentro del distrito a la cadena presupuestaria revisable por la provincia. Los artículos 10—11 de la página 29 del original restringen además la fuente del fondo de reserva y la aprobación de su desembolso, y el artículo 12 exige que el presupuesto aprobado se ejecute conforme al presupuesto, sin gastos extrapresupuestarios. Este conjunto de disposiciones convierte la recaudación a nivel distrital, la elaboración a nivel distrital, la aprobación provincial y el pago dentro del presupuesto en nudos de procedimiento verificables por separado; pero tampoco prueban que un distrito determinado haya recibido fondos provinciales, desembolsado el fondo de reserva o completado el pago de una obra.[9]
La aprobación provincial puede observarse también a través de resoluciones nominales de sesiones, y no solo inferirse de los reglamentos generales. El Informe administrativo del gobierno provincial de Zhejiang（《浙江省政府行政報告》） de 1933, número 5, página 10 del original impreso, registra que la 578.ª sesión del comité del gobierno provincial, celebrada el 2 de mayo, aprobó la propuesta del director del departamento de finanzas sobre las medidas provisionales para los presupuestos locales de los distritos; la página 11 del original registra que la 582.ª sesión, celebrada el 19 de mayo, aprobó la propuesta del director del departamento de finanzas sobre la supresión de la oficina de finanzas del distrito de Deqing y su sustitución por una sección creada dentro del gobierno distrital. La primera es el acta de la sesión del procedimiento de formación de una norma provincial; la segunda es una resolución provincial sobre el ajuste organizativo del órgano fiscal de un distrito concreto; sus objetos probatorios son distintos. En particular, la «aprobación» solo prueba la decisión al nivel de la sesión; a falta de los nombramientos y destituciones posteriores, de los documentos oficiales, del presupuesto y de los libros contables del distrito de Deqing, no cabe afirmar que el órgano haya sido suprimido y fusionado, que el personal haya sido transferido o que la autonomía fiscal haya cambiado efectivamente.[9]
La encuesta sobre la administración distrital del Ministerio del Interior de 1933 abarcó 76 distritos y recibió informes de 67; el cuadro de impuestos agrega 23, 24 y 20 distritos, con un total de 17,537,363 yuanes. Esta cifra solo representa la muestra informante, no el ingreso verificado de toda la provincia ni el importe neto de libre disposición distrital; el cuadro de gastos y de la proporción de fondos de autonomía utiliza otras muestras distintas, de 22 y 64 distritos, cuyos denominadores no pueden combinarse. El cuadro 17 de las Estadísticas de carreteras de Zhejiang（《浙江省公路统计》） enumera en el original impreso 30 distritos, 191 carreteras, 1,734.705 km y 496,635.960 yuanes de gastos de construcción. La nota al pie del cuadro, en la página 37 del original, delimita el ámbito estadístico a las carreteras gestionadas por el distrito (xianying), excluyendo las carreteras comerciales y las provinciales, pero incluyendo las carreteras financiadas por particulares sin ánimo de lucro dentro del ámbito gestionado por el distrito; por tanto, este cuadro no es un inventario de todas las carreteras de la provincia, y los gastos de construcción tampoco equivalen al pago efectivo por la caja distrital, a la recepción de las obras o a la liquidación. Las transcripciones provisionales anteriores por distrito contenían lecturas erróneas de unidades y diferencias no cuadradas: el subtotal impreso del distrito de Jiaxing era de 55,872.980 yuanes; la transcripción provisional no ciega de nueve partidas había declarado 56,272.980 yuanes; la última partida de 400.000 yuanes de la página 31 es claramente visible dentro del grupo de Jiaxing en el original impreso, pero el subtotal distrital impreso equivale exactamente a la suma de las otras ocho partidas sin incluirla; por qué esa partida no se incluyó en el subtotal aún no se ha determinado y no puede considerarse directamente un error de imprenta; ninguno de estos subtotales provisionales sin transcripción independiente se mantiene en el texto principal, ni se utiliza para la comparación entre distritos, el juicio de fraude o la inferencia del desempeño de la autonomía. Las tres notas de compilación de la página 37 se han vuelto a verificar visualmente, pero los formularios de encuesta a nivel distrital, los registros base del departamento de construcción y la transcripción ciega independiente por distrito aún no están completos.[10][11]
El cuadro 7 del número citado —el volumen 5, número 4 (1935) del Mensual de Asuntos Civiles de Zhejiang（《浙江民政月刊》）— ordena los distritos por niveles de gastos administrativos mensuales del 22.º año de la República (1933): la página 8 del original impreso divide 75 distritos en seis niveles de gastos, con un número de distritos de 1, 24, 26, 3, 18 y 3 (75 en total). Estas cifras corresponden a la agrupación de los estándares mensuales de gastos administrativos y no pueden considerarse pagos efectivos recibidos por los 75 distritos ni liquidaciones anuales; su muestra tampoco puede equipararse directamente al marco total de 76 distritos de la otra encuesta. El cuadro 8, en la página 9 del original, agrupa por otra parte la organización administrativa de base de 1933, con un total de 431 qu, 58 fang, 11,325 xiang (cantones), 1,223 zhen (villas), 174,026 lü y 872,188 lin. Los qu, fang, xiang, zhen, lü y lin se sitúan en niveles distintos y no pueden sumarse para presumir el número de personas jurídicas autónomas independientes, ni puede inferirse de la sola magnitud de la agrupación que las elecciones, la potestad tributaria o el presupuesto autónomo estuvieran efectivamente en funcionamiento. El cuadro 15, en la página 18 del original, enumera para 1933 unos efectivos policiales originales de 13,797, suprimidos 1,887 y existentes 11,910; el cuadro 16, en la página 19 del original, titulado «Cuadro comparativo de las fuerzas policiales fluviales y terrestres de Zhejiang del 22.º año» (1933), desglosa 10,208 policías terrestres y 1,702 policías fluviales, que suman asimismo 11,910; el original impreso y el índice de la revista coinciden en el año de observación. Los cuadros 15 y 16 son estadísticas del ejercicio 1933 con clasificaciones distintas, y aún debe verificarse si sus objetos estadísticos son exactamente los mismos; el mismo total no puede tomarse como una conciliación independiente, ni mucho menos sumarse, ni puede inferirse de ello la variación anual. El cuadro 29, en las páginas 35—36 del original, contiene en cambio los datos de población de hombres aptos del 21.er año de la República (1932) y no puede utilizarse como número de tropas a nivel distrital.[15]
Además de los seis grupos de distritos de la página 8 del original, el cuadro 7 indica los importes nominales mensuales de gastos administrativos de cada grupo, que son, por orden, 6,162, 1,400, 1,184, 1,048, 1,105 y 977.5 yuanes. Ponderando por el número de distritos correspondiente —1, 24, 26, 3, 18 y 3—, la suma puramente aritmética asciende a 96,512.5 yuanes mensuales; si estos importes por nivel se consideran el estándar aplicable a cada distrito de cada grupo, se trata solo del total nominal estándar de los 75 distritos, no del importe ya autorizado por el departamento provincial de finanzas, recibido por la caja distrital o efectivamente gastado. El cuadro 7 no ofrece comprobantes de cobro, ajustes, atrasos o liquidaciones por distrito, ni puede multiplicarse ese importe nominal mensual por doce para inferir el gasto anual efectivo. Deben registrarse por separado el «estándar consignado en el cuadro de niveles presupuestarios», la «cifra autorizada por la administración» y la «cifra efectivamente pagada por caja», para no confundir una estadística de agrupación normalizada con el resultado de la aplicación de la autonomía fiscal a nivel distrital.[15]
Los cuadros 15 y 16 del mismo número (volumen 5, número 4, 1935) exigen además una verificación de coherencia interna entre los totales impresos y los porcentajes. El cuadro 15, página 18 del original impreso, enumera unos efectivos policiales originales de 13,797, suprimidos 1,887 y existentes 11,910; la suma de enteros satisface 13,797－1,887＝11,910; pero la misma fila impresa indica un 13.83% de suprimidos y un 86.17% de existentes, que recalculados directamente con 13,797 como denominador deberían ser aproximadamente el 13.68% y el 86.32%. Se trata de una diferencia no explicada entre la proporción impresa y la cifra total, y no cabe modificar el cuadro original ni presumir su denominador de elaboración. El cuadro 16, página 19 del original impreso, titulado «Cuadro comparativo de las fuerzas policiales fluviales y terrestres de Zhejiang del 22.º año», desglosa 10,208 policías terrestres y 1,702 policías fluviales, con un 85.71% y un 14.29%, que recalculados con el total de 11,910 coinciden. La descripción del índice de la revista en Wikimedia Commons, en cambio, cataloga el cuadro 16 como «Cuadro comparativo de los efectivos policiales de los distritos de Zhejiang del 22.º año»; la descripción del índice y el título del cuerpo del original no coinciden, aunque el año de observación es en ambos el 22.º año de la República (1933). Antes de cotejar los registros base de elaboración, que los cuadros 15 y 16 arrojen el mismo total no prueba que la cobertura de los órganos sea exactamente la misma, ni puede inferirse de los porcentajes discordantes una variación efectiva de los efectivos policiales.[15]
Una prueba de sensibilidad del denominador sobre los dos grupos de porcentajes del cuadro 15 permite descartar la explicación simple de que «se trata solo del redondeo de los porcentajes a dos decimales». Si los 1,887 efectivos suprimidos corresponden al 13.83% impreso, calculando con el redondeo del porcentaje a dos decimales, el posible denominador entero se situaría aproximadamente entre 13,640 y 13,649; si los 11,910 efectivos existentes corresponden al 86.17% impreso, con la misma regla el denominador solo podría situarse aproximadamente entre 13,821 y 13,822, y ambos intervalos no se intersecan. Tomando los 13,797 efectivos originales como denominador común, las dos proporciones efectivas son aproximadamente el 13.68% y el 86.32%. Esto solo prueba que las cifras impresas de personas y los porcentajes impresos no pueden ser simultáneamente válidos bajo un mismo denominador con redondeo ordinario; si la diferencia se debe al criterio de agrupación, a la transcripción, a la composición tipográfica o a otro proceso de elaboración, debe aclararse con el registro base original, y no cabe afirmar a partir de ello la ocultación de efectivos policiales ni el fraude fiscal.[15]
Aunque el cuadro 29 del mismo número (volumen 5, número 4, 1935) se publicó en 1935, el título del cuadro original dice expresamente «Cuadro estadístico del número de hombres aptos de las ciudades y distritos de Zhejiang del 21.er año», de modo que el año de observación es el 21.er año de la República (1932), no 1933. En la lectura anterior de las páginas 35—36 del original impreso (páginas 41—42 del PDF en base cero), la fila de totales enumera, por las tres categorías de registro de «hogares ordinarios», «hogares de barqueros» y «templos», 3,737,176, 5,041 y 9,684 hombres aptos, con un total de 3,751,901; el número total de varones consignado es de 11,195,392, y la proporción de hombres aptos es del 33.51% (aproximadamente el 33.5129% recalculado con ambos totales). Este cuadro prueba el criterio estadístico de empadronamiento concreto publicado en la misma época, no el número de soldados con instrucción militar, de tropas en servicio, de fuerzas armadas a nivel distrital ni de reclutas efectivos. Su criterio de población de 1932 no puede dividirse directamente con los efectivos policiales de 1933 del cuadro 15, las fuerzas policiales fluviales y terrestres de 1933 del cuadro 16, ni con los gastos de construcción de carreteras o los datos fiscales distritales de 1933; aun con el mismo año de observación, el objeto estadístico y la cobertura deben verificarse por separado; la cobertura de informes por distrito, el estándar de edad de los hombres aptos y los criterios de las tres categorías de registro aún requieren la verificación de las notas de elaboración. La prueba de nivel A se limita al título del cuadro original, a los totales y a los porcentajes impresos; el significado militar y de aplicación no está verificado.[15]
El cuadro 17 del mismo número (volumen 5, número 4, 1935) lleva en el original impreso el título de «Cuadro estadístico de armas y municiones de los órganos de seguridad pública fluviales y terrestres de Zhejiang», y el cuadro está fechado en «junio del 23.er año», es decir, junio del 23.er año de la República (1934), no 1933. En la lectura anterior de las páginas 19—20 del original impreso (páginas 25—26 del PDF en base cero), el total de la continuación del cuadro en la página 20 es de 13,203 armas de fuego y 1,487,121 cartuchos. El cuadro enumera órganos provinciales de seguridad pública, unidades de policía fluvial y varios órganos a nivel distrital, por lo que el total del cuadro no puede equipararse al arsenal de un distrito determinado, ni mucho menos a las tropas del ejército o al poder de mando militar. La estadística de armas de junio de 1934 del cuadro 17, los efectivos policiales de 1933 del cuadro 15, las fuerzas policiales fluviales y terrestres de 1933 del cuadro 16 y el registro de hombres aptos de 1932 del cuadro 29 pertenecen a distintos momentos de observación y a distintos objetos; sin obtener los registros base del mismo órgano, del mismo día y con la misma cobertura, no cabe calcular la proporción de armas por policía ni inferir una expansión armada. La prueba de nivel A se limita al título del cuadro, la fecha y la fila de totales vistos visualmente en el original impreso anterior; la distribución efectiva de las armas, su estado de disponibilidad y la relación de mando entre policía y ejército no están verificadas.[15]
Las 191 carreteras de las páginas 31—37 del original impreso del cuadro 17 de las Estadísticas de carreteras de Zhejiang de 1933 suman, página por página según la edición original, 27, 29, 29, 31, 28, 26 y 21 carreteras, 191 en total, en consonancia con el total de la página 37. Entre los 30 grupos de distritos, una carretera de 400 yuanes de la página 31 pertenece al distrito de Xindeng, lo que se ha cotejado con la página 31 de la edición original. Este estudio ha realizado una transcripción independiente de los gastos de construcción de las 191 carreteras (segundo operador, sin ver previamente las cifras transcritas existentes): la suma de los subtotales distritales impresos de los 18 grupos con subtotal distrital impreso asciende exactamente a 496,635.960 yuanes, sin la menor diferencia respecto del total provincial del original impreso; la suma de las partidas desglosadas coincide exactamente con el subtotal impreso en 17 de los 18 grupos, con la sola excepción de los grupos de Jiaxing y Wukang (véase el párrafo siguiente). La diferencia de 9,398.600 yuanes entre los subtotales transcritos anteriores y el total del original impreso se ha confirmado mediante la retranscripción como originada en errores de transcripción de la fase provisional (por ejemplo, la transcripción errónea del subtotal del distrito de Yuyao), no como una diferencia aritmética de la edición original; la edición original no presenta ninguna partida sin cuadrar en el nivel de los subtotales ni en el del total. Con todo, la coherencia interna de las cifras impresas solo prueba la aritmética del informe, no prueba que los gastos de construcción equivalgan al pago efectivo por la caja distrital: mientras el criterio de cobertura de costos no esté verificado, tampoco cabe tomar los 1,734.705 km de longitud total como denominador del gasto de construcción unitario, ni mucho menos equiparar los gastos declarados al pago por la caja distrital.[11]
La transcripción independiente, al cotejar las partidas desglosadas con los subtotales impresos, localiza dos —y solo dos— discrepancias entre los 18 grupos con subtotal. En el grupo de Jiaxing, la suma visible de los importes asciende a 56,272.980 yuanes, y la última partida de 400.000 yuanes es claramente visible dentro del grupo de Jiaxing; sin esa partida, la suma de las restantes equivale exactamente al subtotal distrital impreso de 55,872.980 yuanes. Se trata de una correspondencia aritmética, insuficiente para probar que esa partida debiera incluirse en el subtotal o que la edición original contenga un error de imprenta; los últimos 400 yuanes de Jiaxing y los 400 yuanes del distrito de Xindeng antes citados son dos registros impresos distintos y no deben atribuirse erróneamente al mismo distrito. En Wukang, siete partidas repartidas entre las páginas 32 y 33 suman 5,790 yuanes, 300 yuanes menos que el subtotal impreso de 6,090 yuanes, y aún no ha podido localizarse la fuente concreta de la diferencia. En los otros 16 grupos —incluidos los cuatro asientos de Lanxi por 20,018.410 yuanes y los dos asientos con importe de Nantian por 3,000 yuanes—, la suma de las partidas coincide exactamente con el subtotal impreso. La diferencia neta de las dos discrepancias es de 100 yuanes positivos, y la suma de todos los importes desglosados de la tabla asciende a 496,735.960 yuanes. La retranscripción fue realizada de forma independiente por el segundo operador y cotejada grupo por grupo con los subtotales impresos; la atribución de los gastos presentados de forma combinada entre filas sigue la presentación del original. La verificación aritmética anterior no permite afirmar a partir de ella un error de imprenta, el pago efectivo por la caja distrital ni la recepción de las obras.[11]
Entre los 30 grupos por distrito, la transcripción independiente confirma que en 12 grupos el subtotal distrital impreso está en blanco, lo que afecta a 55 carreteras, cuyos gastos de construcción tampoco consignan ningún importe; los otros 18 grupos abarcan 136 carreteras, de las cuales algunas no desglosan el gasto carretera por carretera o lo presentan con importes combinados entre filas. La celda en blanco en el original solo indica que esa celda no consigna importe; no significa costo cero, ausencia de recaudación ni ausencia de gasto fiscal a nivel distrital. Dado que la suma de los 18 subtotales distritales impresos coincide exactamente con el total provincial del original impreso, no existe ninguna diferencia no explicada entre el total provincial y los subtotales distritales; pero los gastos efectivos de cada carretera de los grupos en blanco ni se desglosan carretera por carretera ni pueden deducirse a la inversa a partir del total, y aún deben verificarse la agregación de gastos entre filas, el criterio de agregación por distrito y las reglas de compilación del original. Lo anterior es la transcripción y clasificación independientes por el segundo operador de los 191 registros impresos, no una verificación de ingresos y egresos en efectivo.[11]
Las notas al pie del cuadro en la página 37 del original proporcionan la cadena de compilación de este cuadro estadístico; no basta con mirar las cifras totales. La nota 1 indica que los materiales del cuadro proceden de los «formularios de encuesta de carreteras de nuevo estilo» cumplimentados por los distritos y de los expedientes del departamento provincial de construcción; la nota 2 indica que, si los datos originales utilizaban distintas unidades de distancia o de medida, al elaborar el cuadro se convirtieron uniformemente a kilómetros y metros; la nota 3 delimita el ámbito de las carreteras gestionadas por el distrito (xianying), excluyendo las carreteras comerciales y las provinciales, pero incluyendo las carreteras financiadas por particulares sin ánimo de lucro. De ahí que los 1,734.705 km sean el kilometraje declarado convertido y agregado según las reglas de compilación, no la longitud de carreteras medida independientemente por este estudio; y que los 496,635.960 yuanes sean el total impreso de los gastos de construcción bajo ese criterio, no el total pagado por la caja distrital. Las tres notas de la página 37 no fijan expresamente una fecha límite común de terminación para las 191 carreteras, por lo que ni la fecha de publicación de 1933 ni la nota al pie del estudio de 2026 pueden sustituir a la verificación temporal carretera por carretera. Las notas y los totales anteriores son textos de nivel A del original directamente leídos en esta ronda; la agregación de gastos por distrito y el pago efectivo siguen pendientes de verificación.[11][17]
En cuanto al momento de observación de las estadísticas viales, la publicación en 1933 no equivale automáticamente a la construcción en 1933. La nota al pie de la página web pública de la revista del artículo de 2026 de Xu Yang interpreta el agregado de aproximadamente 1,735 km de carreteras gestionadas por el distrito (xianying) de la página 37 del original impreso de las Estadísticas de carreteras de Zhejiang como el kilometraje hasta 1932, y resume que los fondos de las carreteras gestionadas por el distrito podrían incluir fondos públicos del gobierno distrital, impuestos adicionales, donaciones recaudadas y anticipos de comerciantes. Se trata de una pista de la nota al pie y del resumen de un estudio posterior (nivel C); en esta ronda no se ha leído el texto completo de pago de dicho artículo, ni se ha confirmado de forma independiente a partir del encabezamiento del original impreso de 1933 una fecha límite de observación uniforme para las 191 carreteras. Ello sugiere al menos dos verificaciones ulteriores: en primer lugar, cotejar literalmente el momento de compilación del cuadro 17 con el año de terminación de las carreteras; en segundo lugar, contabilizar por separado, para cada carretera, la fuente de financiación, el costo del proyecto, el pago efectivo por la caja distrital y los anticipos de los comerciantes. Por tanto, ni puede tomarse la fecha de impresión de 1933 como el kilometraje de nueva construcción de ese año, ni pueden considerarse sin más los gastos de construcción consignados como gasto de la hacienda distrital.[11][17]
El Reglamento provisional de recompensas y sanciones a los jefes de distrito por la construcción de carreteras de 1933 (Mensual de Asuntos Civiles de Zhejiang, vol. 3, núms. 3—4, página 45 del original impreso) incorpora el desempeño del jefe de distrito en la construcción de carreteras a la evaluación del personal a nivel provincial. El artículo 2 establece como motivos de recompensa la terminación de las obras en plazo, la construcción de carreteras mediante la leva de trabajo (corvea), la recaudación de fondos viales, la contratación de comerciantes para la construcción en caso de dificultades financieras y la movilización de las aldeas para construir carreteras; el artículo 3 enumera como supuestos de incumplimiento el retraso de las obras, la deficiencia en la leva de trabajo o en la recaudación, la inobservancia del reglamento o la interrupción de las obras por inspección deficiente, y el despilfarro de los fondos de obra. El artículo 4 divide las recompensas en registro de méritos, diplomas, medallas y ascenso; debe distinguirse en particular la competencia de tramitación del artículo 5: el registro de méritos lo verifica el departamento de construcción en consulta con el de asuntos civiles, mientras que los diplomas, las medallas y los ascensos los presentan ambos departamentos al gobierno provincial para su tramitación. El artículo 6 toma como principio la evaluación al final de cada ejercicio, permitiendo en casos especiales que el departamento de construcción actúe en cualquier momento conforme al reglamento. El original impreso utiliza «徵工» (leva de trabajo, corvea), que no debe confundirse con el «义工» (trabajo voluntario, yigong), ni puede probarse a partir del solo reglamento que un distrito determinado practicara efectivamente la leva forzosa de trabajo. Este reglamento prueba el diseño institucional de la supervisión administrativa provincial, pero es insuficiente para presumir que un jefe de distrito concreto fuera efectivamente recompensado o sancionado, que las carreteras se terminaran o que la caja distrital pagara.[9]
El cuadro 5 del mismo número (volumen 5, número 4, 1935, del Mensual de Asuntos Civiles de Zhejiang) desglosa las recompensas y sanciones a los jefes de distrito del ejercicio 1933 en «número de veces, número de distritos, número de personas y número de casos». El número de veces del gran mérito, el mérito ordinario y la mención honorífica es de 13, 33 y 9; el número de veces de la destitución, la degradación, la falta grave mayor, la falta grave ordinaria y la amonestación es de 1, 2, 94, 86 y 91. El número de veces no es el número de personas recompensadas o sancionadas, y el número de distritos entre categorías tampoco puede sumarse directamente como número de distritos independientes. Más importante aún, este cuadro no indica si las recompensas o sanciones se debieron a obras viales, por lo que ningún número de veces de recompensa o sanción puede atribuirse a la aplicación del Reglamento provisional de recompensas y sanciones a los jefes de distrito por la construcción de carreteras. Solo emparejando caso por caso la orden concreta de recompensa o sanción de cada jefe de distrito homónimo, el proyecto vial, el mandato y el ejercicio podría verificarse la ejecución de dicho reglamento.[15]
VI. La Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU.: una comparación no isomorfa de finanzas cooperativas
La Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. abarca cuatro nudos de procedimiento con efectos jurídicos distintos. En primer lugar, el artículo 21 permite deducir primero hasta un 2.5% para gastos administrativos y de investigación, y distribuir el saldo según tres factores de igual peso —la superficie del estado, la población y el kilometraje de la entrega postal rural y de las rutas postales en estrella—, con un mínimo del 0.5% del total para cada estado; se trata solo de la cuota legal de asignación a nivel estatal. En segundo lugar, el artículo 10 dispone que solo cuando el gobernador certifique que el estado cumple los requisitos legales y el secretario de Agricultura lo reconozca, el secretario del Tesoro hará disponible la asignación estatal; el artículo 11 exige que el departamento estatal de carreteras presente los proyectos concretos con sus planes, especificaciones y estimaciones, y, tras su examen y aprobación, el Tesoro reserva además la cuota federal del proyecto. La disponibilidad de la cuota a nivel estatal, la aprobación del proyecto y la reserva para el proyecto tienen cada una su significado jurídico; el pago efectivo está sujeto además a los procedimientos de verificación de la construcción y de pago del artículo 13. En tercer lugar, el departamento estatal de carreteras es responsable de la supervisión de la construcción, y solo el avance de obra conforme y los costos aprobados pueden desencadenar el pago efectivo de los fondos federales; el pago a nivel de proyecto requiere comprobantes independientes. En cuarto lugar, el artículo 14 establece además la obligación de mantenimiento y el procedimiento de corrección de incumplimientos, y el artículo 19 exige informar anualmente al Congreso sobre el estado de las obras, la distribución de los fondos, los ingresos y los gastos detallados; el informe ofrece una pista de auditoría agregada, pero los pagos concretos requieren aún la verificación de los comprobantes de los proyectos. Los artículos 2 y 7 permiten que la recaudación local por debajo del estado se compute como fondos de contrapartida estatales bajo el control directo del departamento estatal de carreteras, y la disposición de aproximadamente el 7% del artículo 6 se refiere al ámbito de designación del sistema de carreteras elegible, no a la tasa de terminación. De ahí que la asignación estatal, la recaudación del distrito y el kilometraje vial pertenezcan solo a registros administrativos de distintos niveles; el pago final de una obra a nivel distrital requiere otros comprobantes, y el estado estadounidense y el distrito chino se sitúan asimismo en niveles constitucionales distintos.[12]
El artículo 13 distingue además el pago a la terminación y el pago durante la construcción como dos condiciones distintas: solo cuando el secretario de Agricultura verifique que la obra se ajusta a los planos y especificaciones aprobados ordenará pagar al órgano competente del estado la cantidad reservada para el proyecto; durante la construcción podrán efectuarse pagos parciales a discreción, pero su importe acumulado no podrá exceder la cuota federal correspondiente al valor de la mano de obra y los materiales efectivamente empleados y conformes a las especificaciones del plan. El secretario del Tesoro, con base en el comprobante de pago emitido por el secretario de Agricultura, entregará los fondos al funcionario o a la institución depositaria designados por el departamento estatal de carreteras y facultados según la ley estatal para recibir fondos públicos estatales. Por tanto, el destinatario del pago federal no es sin más la caja distrital; solo cotejando partida por partida el comprobante de pago, el registro de cobro estatal y los libros del distrito puede confirmarse si los fondos ingresaron efectivamente en la hacienda distrital.[12]
La comparación de las estadísticas viales transnacionales está limitada en primer lugar por la definición legal de carretera y por el ámbito de admisión de los proyectos. El artículo 2 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. incluye en la definición de «carretera» el derecho de vía, los puentes, las instalaciones de drenaje, las señales y las instalaciones de protección, pero excluye en principio las carreteras y calles dentro de los municipios que en el último censo alcancen los 2,500 habitantes; solo existe una excepción determinada cuando la distancia media entre las viviendas a lo largo del tramo, en una milla, supera los 200 pies. El artículo 8 exige que el pavimento y los materiales de las carreteras subvencionadas se adapten al tráfico existente y previsto, y el artículo 9 dispone que las carreteras construidas o reconstruidas conforme a esta ley no cobrarán peajes, y exige en principio que las carreteras troncales o interestatales construidas tras la aprobación de la ley tengan una calzada de al menos 18 pies de ancho, permitiendo que el secretario de Agricultura reconozca excepciones por topografía, costo, necesidades del tráfico u obstáculos legales. En comparación, el cuadro 17 de Zhejiang de 1933 se elabora dentro del ámbito de las carreteras «gestionadas por el distrito» (xianying), excluyendo las carreteras provinciales y las comerciales, pero incluyendo las carreteras financiadas por particulares sin ánimo de lucro. Ambos conjuntos de datos no tienen un denominador común verificado en cuanto a definición legal, tramos urbanos, estándares de ingeniería y sujeto estadístico, por lo que no cabe calcular a partir de las 191 carreteras, los 1,734.705 km y el kilometraje de las carreteras con subvención federal estadounidense la cobertura relativa, la eficiencia fiscal ni el grado de autonomía.[11][12]
El artículo 2 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. ofrece además, en su definición de «gastos de construcción», una limitación de criterio fácilmente pasada por alto: dicho artículo incluye en la «construcción» (construction) la supervisión, la inspección, la construcción efectiva de carreteras y los gastos accesorios conexos, pero excluye expresamente el trazado, la medición, la cartografía y la adquisición de derechos sobre el terreno; la «reconstrucción» (reconstruction) designa por otra parte la ampliación o reconstrucción para formar una carretera continua y suficiente para el tráfico. El artículo 11 dispone además que, en la estimación del proyecto, la ingeniería, la inspección y los imprevistos no excedan en conjunto el 10% del costo total previsto de construcción. Se trata de definiciones de gastos y de un límite máximo de estimación dentro del sistema estadounidense de subvenciones federales; no son partidas contables uniformes de todo el gasto estatal en carreteras, ni prueban que la columna de «gastos de construcción» del cuadro 17 de Zhejiang de 1933 excluyera gastos de la misma clase. A falta de los libros de los proyectos, de la clasificación de gastos y de los comprobantes de pago efectivo de ambos lugares, no cabe comparar el costo unitario de las obras ni la eficiencia fiscal a partir de columnas de gastos homónimas.[11][12]
El artículo 11 dispone además que la cuota federal reservada para un proyecto concreto no exceda en principio el 50% del costo total previsto de la obra aprobada. Si la superficie de tierras públicas no asignadas de un estado supera el 5% de la superficie total del estado, el límite máximo de la cuota federal podrá elevarse adicionalmente en la mitad de dicha proporción de tierras públicas; el antiguo límite de pago por milla cuenta asimismo con la correspondiente disposición de ajuste proporcional. Este 50% se refiere al costo previsto de un proyecto individual y al límite máximo de la reserva federal; no es la restricción del 60% a la asignación de la subvención entre categorías viales dentro del estado del artículo 6, ni la proporción de pago efectivo del artículo 13. Para probar que un estado recibió fondos, aún deben cotejarse la estimación aprobada, el avance de la construcción y el comprobante de pago del Tesoro. Las proporciones anteriores no son aplicables a la estimación directa de las fuentes de financiación de las carreteras distritales de Zhejiang de 1933.[12]
El artículo 12 dispone que la construcción y reconstrucción de las carreteras con subvención federal, así como sus contratos, planos, especificaciones y estimaciones, corran a cargo del departamento estatal de carreteras, pero sujetos a la aprobación del secretario de Agricultura; la obra se ejecuta conforme a la ley estatal, bajo la supervisión directa del departamento estatal de carreteras, y sujeta a la inspección y aprobación federales. El artículo 14 se refiere en cambio al incumplimiento del mantenimiento tras la terminación: tras la notificación del secretario de Agricultura al departamento estatal de carreteras, el estado dispone de 90 días para restablecer el estado adecuado de mantenimiento; si no se corrige en el plazo, la Federación podrá organizar la reparación, cargar su costo a la asignación federal del estado y suspender la aprobación de otros proyectos estatales. Una vez que el estado reembolse a la Federación los gastos de reparación, el importe correspondiente se incorpora al Fondo Federal de Carreteras para su redistribución, y la aprobación de proyectos solo podrá restablecerse conforme a la ley. Los artículos 12—14 forman así una cadena continua de responsabilidad —«el estado ejecuta — la Federación inspecciona — pago sujeto a cumplimiento — corrección del mantenimiento»—, pero la disposición legal en sí no prueba que ningún estado haya sido objeto de reparación federal, ni permite inferir a la inversa que las carreteras distritales de Zhejiang estuvieran efectivamente terminadas, contabilizadas o sancionadas.[12]
La responsabilidad contable y de publicidad de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. incluye además instituciones independientes que no dependen de los pagos individuales. El artículo 4 ordena al secretario de Agricultura crear un departamento de contabilidad y diseñar y aplicar métodos de registro contable; el artículo 15 exige publicar, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigor de la ley, los mapas de los sistemas de carreteras troncales y secundarias seleccionadas y aprobadas y de los caminos forestales, y en lo sucesivo publicar mapas complementarios al menos cada año; el artículo 19 exige que el secretario de Agricultura informe al Congreso, a más tardar el primer lunes de diciembre de cada año, sobre el avance de las obras, la distribución de las asignaciones, los ingresos y gastos detallados del ejercicio fiscal anterior y los gastos de personal y de viaje. Las tres disposiciones generan, respectivamente, la obligación legal de un sistema contable, de un inventario geográfico de proyectos y de un informe de supervisión parlamentaria. Sugieren que el estudio de las carreteras distritales de Zhejiang no debe comparar solo el kilometraje total vial, sino rastrear los formularios originales de encuesta cumplimentados por los distritos, los archivos de proyectos del departamento de construcción, los libros de cobros y pagos y los inventarios anuales de obras; pero la obligación legal estadounidense de informar no prueba por sí misma que los informes se presentaran puntualmente, ni mucho menos que en Zhejiang existiera el mismo sistema de publicidad.[11][12]
Este sistema y el de recompensas y sanciones al personal aplicado en 1933 a los jefes de distrito de Zhejiang no son jurídicamente isomorfos. El gobierno federal estadounidense constriñe a los estados mediante la elegibilidad de los proyectos, las condiciones de la subvención y las aprobaciones subsiguientes, mientras que los órganos provinciales de Zhejiang constriñen a los distritos mediante la aprobación del presupuesto y la evaluación de los jefes de distrito; lo primero no prueba que los distritos estadounidenses tengan la condición de miembros federales, ni lo segundo prueba la independencia fiscal del distrito por el solo hecho de que este sea responsable de las carreteras. El objeto válido de la comparación transnacional es la cadena de decisión y de responsabilidad, no la división directa del kilometraje vial, de las proporciones de fondos o del «grado de autonomía» de ambos lugares. Que la propuesta de supresión de la oficina de finanzas del distrito de Deqing fuera aprobada por el comité del gobierno provincial muestra que los órganos provinciales de Zhejiang podían adoptar decisiones sobre la forma organizativa del órgano fiscal de un distrito determinado; el artículo 12 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU., en cambio, mantiene al departamento estatal de carreteras como órgano ejecutor y supervisor de las obras, correspondiendo al secretario federal de Agricultura examinar los planes, las especificaciones y las estimaciones. El poder de organización institucional, el poder de aprobación presupuestaria, el poder de supervisión de las obras y el poder de decisión de los pagos deben compararse, por tanto, por separado.[9][12]
La definición de los «State funds» (fondos estatales) en el artículo 2 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. revela en particular la diferencia entre la recaudación a nivel distrital y el control a nivel estatal: los fondos recaudados legalmente por el estado o sus subdivisiones políticas solo se incluyen en los «State funds» en el sentido de la ley cuando el departamento estatal de carreteras controla directamente su gasto. El artículo 7 exige en principio que el estado, antes de la aprobación federal de un proyecto concreto, disponga los fondos correspondientes a las obligaciones anuales de construcción, reconstrucción y mantenimiento que le incumban, pero debe leerse junto con la excepción transitoria de plazo limitado del artículo 24; el artículo 6 exige además que el estado designe un sistema federal de carreteras subvencionadas que no exceda el 7% del kilometraje total de las carreteras del estado, distinguiendo entre carreteras troncales o interestatales y carreteras secundarias o interdistritales. Estas disposiciones separan en distintos nudos la recaudación local, el control estatal de los proyectos y el examen federal de elegibilidad. Aunque las obras viales a nivel distrital de Zhejiang en 1933 pudieran ser recaudadas o ejecutadas por el distrito, el presupuesto de las nuevas iniciativas seguía sujeto a la aprobación del departamento provincial de finanzas y de los órganos competentes; lo comparable entre ambos es el procedimiento de control de fondos y de aprobación de proyectos, no la consideración del departamento estatal de carreteras estadounidense y del gobierno distrital de Zhejiang como miembros federales del mismo nivel.[9][12]
El mismo artículo 6 impone además una restricción condicionada al uso dentro del estado de la subvención federal: antes de que se complete el plan de mejora integral del sistema de carreteras troncales o interestatales, la parte de la subvención federal de un estado destinada a carreteras troncales o interestatales no excederá en principio el 60%; pero, con el consentimiento del departamento de carreteras del estado, el secretario de Agricultura podrá aprobar una proporción superior. Este 60% es una restricción a la asignación del gasto de la subvención federal entre distintas categorías de carreteras, no la proporción de pago federal de un proyecto determinado; y difiere, en denominador y en condiciones de aplicación, de las otras dos restricciones —que el sistema federal de carreteras subvencionadas no exceda el 7% del kilometraje total de las carreteras del estado, y que el kilometraje troncal no exceda los tres séptimos del kilometraje del sistema elegible—. Los tres porcentajes no pueden sumarse, ni puede presumirse a partir de ellos la carga fiscal de las carreteras distritales de Zhejiang.[12]
Con todo, la condición previa de fondos estatales del artículo 7 cuenta con una excepción transitoria expresa. El artículo 24 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 dispone: si la constitución o las leyes vigentes de un estado no le permiten recaudar ingresos para la construcción, reconstrucción o mantenimiento de carreteras, siempre que el secretario de Agricultura determine que el estado ha cumplido la ley en la medida permitida por su constitución y sus leyes vigentes, deberán seguir aprobándose los proyectos de dicho estado durante los tres años siguientes a la aprobación de la ley. Este artículo regula la relación transitoria entre los obstáculos legales a la recaudación dentro del estado y la aprobación federal de proyectos; no exime permanentemente de la responsabilidad de los fondos estatales, ni prueba que un estado concreto obtuviera la aprobación excepcional, ni mucho menos que los fondos de obra fueran desembolsados. Al comparar con el procedimiento de aprobación provincial del presupuesto distrital de Zhejiang de 1933, deben separarse el requisito general estadounidense de contrapartida y esta excepción de plazo limitado, y la operativa efectiva debe verificarse con la ley estatal, la determinación de cumplimiento, la aprobación de los proyectos y los comprobantes de pago.[12]
El mismo artículo 21 añade otra dimensión temporal entre la «cuota asignada» y lo «ya gastado»: la asignación obtenida por un estado podrá utilizarse en principio hasta el final del segundo ejercicio fiscal siguiente al ejercicio fiscal de la asignación; las cantidades no utilizadas al vencimiento deberán redistribuirse entre los estados dentro de los sesenta días siguientes conforme al artículo. El artículo 22 dispone además el procedimiento temporal por el que el secretario de Agricultura notifica al secretario del Tesoro y a los departamentos estatales de carreteras la deducción administrativa y la asignación estatal. Por tanto, aun cuando se localice la notificación de la asignación federal de un estado de un año determinado, deberá continuarse cotejando la reserva para el proyecto concreto, el cobro a nivel estatal, los pagos por avance y la redistribución al vencimiento, para establecer el flujo final de los fondos. El cuadro de carreteras distritales de Zhejiang de 1933 no cuenta con un mecanismo federal de cuota anual correspondiente, por lo que los valores anuales de ambos no pueden tratarse como importes de pago efectivo del mismo significado.[11][12]
El artículo 23 de la Ley Federal de Carreteras de 1921 de EE. UU. establece además un régimen especial para caminos forestales y senderos, distinto del de las carreteras ordinarias con subvención federal a nivel estatal. El apartado (b) del artículo 23 permite al secretario de Agricultura aceptar la cooperación de los territorios, los estados y sus subdivisiones políticas locales, pero sin hacerla condición necesaria; el apartado (c) permite al secretario de Agricultura celebrar directamente con los territorios, los estados o sus subdivisiones políticas locales contratos de construcción, reconstrucción o mantenimiento de caminos forestales y senderos. Que la subdivisión política local pueda ser contraparte contractual del régimen especial no implica que adquiera la condición de miembro federal estadounidense, ni puede aplicarse automáticamente el canal de financiación de los caminos forestales del artículo 23 a la subvención ordinaria de carreteras estatales de los artículos 6—14. En la comparación con las carreteras «gestionadas por el distrito» (xianying) de la estadística de Zhejiang de 1933, deben aclararse primero por separado la categoría de la obra, la contraparte contractual legal, la fuente de financiación y el sujeto del pago, antes de discutir la competencia de ejecución local.[11][12]
VII. La Constitución de 1947: garantías de la autonomía distrital y problemas de aplicación
La Constitución de la República de China de 1947 distribuye por niveles, según la naturaleza de la competencia, las atribuciones del centro, la provincia y el distrito. El artículo 107 enumera los asuntos de legislación y ejecución centrales; el artículo 108 permite encomendar a la provincia y al distrito la ejecución de asuntos de legislación central; el artículo 109 dispone los asuntos de legislación y ejecución provinciales o encomendados al distrito; el artículo 110 enumera los asuntos de legislación y ejecución distritales, incluidos los ámbitos correspondientes de hacienda y obras públicas. El artículo 111 atribuye los asuntos no enumerados según su naturaleza nacional, provincial o distrital, y las controversias las resuelve el Yuan Legislativo. Los artículos 121—127 disponen además la autonomía distrital, la asamblea de distrito elegida, el jefe de distrito elegido y los asuntos encomendados por el centro y la provincia. El diseño del jefe de distrito elegido del artículo 126 difiere del magistrado de distrito (xianzhishi) nombrado por el gobernador provincial bajo el sistema de Zhejiang de 1921, pero la diferencia normativa no prueba que los distritos celebraran elecciones tras la guerra, ni mucho menos que el presupuesto vial y los pagos por la caja distrital se hubieran materializado.[5][13]
La forma de generación de los jefes locales de la Constitución de la República de China de 1947 incluye además el nivel provincial; no basta con comparar al jefe de distrito. El artículo 112 permite a la provincia convocar la asamblea de representantes del pueblo provincial para dictar una ley de autonomía provincial no contraria a la constitución; el artículo 113 exige que los miembros de la asamblea provincial sean elegidos por el pueblo provincial y dispone que el gobernador provincial sea elegido por el pueblo provincial; los artículos 124 y 126 disponen respectivamente la elección de los miembros de la asamblea de distrito y del jefe de distrito. El artículo 127 exige todavía que el jefe de distrito ejecute los asuntos encomendados por el centro y la provincia. De ahí que la elección provincial y distrital de 1947 y la administración de los asuntos encomendados puedan coexistir en el plano normativo, pero ello ni prueba que las provincias eligieran efectivamente a sus gobernadores, ni permite reescribir hacia atrás el diseño de la elección del gobernador provincial de 1947 como un hecho de aplicación de la Constitución de Zhejiang de 1921 o del sistema de recompensas y sanciones a los jefes de distrito por la construcción de carreteras de 1933.[5][9][13]
La comparación fiscal debe distinguir además el numerador y el denominador de las proporciones de gasto. El mínimo del 20% para los gastos de educación del artículo 110 de la Constitución de Zhejiang de 1921 tomaba como referencia los gastos anuales del presupuesto provincial de la época; el artículo 164 de la Constitución de la República de China de 1947 dispone en cambio de forma agregada que los gastos de educación, investigación científica y empresas culturales no sean inferiores al 15% del presupuesto central, al 25% del presupuesto provincial y al 35% del presupuesto de las ciudades y distritos. Esto último es un límite inferior presupuestario normativo entre niveles de gobierno y entre tres categorías de gasto, y no permite probar con un «25% mayor que 20%» que la inversión provincial en educación aumentara efectivamente, ni mucho menos inferir de la disposición del 35% para las ciudades y distritos que la caja distrital de Zhejiang en 1933 dispusiera de fondos correspondientes. Antes de comparar deben cotejarse la clasificación contable, la base presupuestaria, la eficacia jurídica y la liquidación de la ejecución de cada período.[5][13]
La competencia vial debe subdividirse además según la naturaleza de la carretera: el apartado 5 del artículo 107 incluye las carreteras nacionales entre los asuntos centrales; el apartado 9 del artículo 108 se refiere al transporte por agua y tierra que cruce más de dos provincias; el artículo 109 enumera el transporte y las obras públicas provinciales, y el artículo 110 el transporte y las obras públicas distritales; el artículo 111 solo efectúa la atribución residual de los asuntos no enumerados. Por tanto, que la construcción se realice dentro del distrito no equivale sin más a que el distrito posea una potestad tributaria independiente, el poder de aprobación presupuestaria o la responsabilidad final del pago.[13]
El nivel jurídico exige distinguir además el artículo 116 del artículo 125: el primero dispone la invalidez de los reglamentos provinciales contrarios a la ley nacional, y el artículo 117 encomienda al Yuan Judicial la interpretación de las dudas de contradicción; el segundo dispone la invalidez de los reglamentos distritales individuales contrarios a la ley nacional o a los reglamentos provinciales. La regla de invalidez, la competencia interpretativa y la aprobación de la asignación para las obras pertenecen a eslabones institucionales distintos, y no permiten inferir que un distrito determinado haya obtenido la asignación o terminado la obra vial.[13]
La distribución por niveles de las carreteras y de la policía en la Constitución de la República de China de 1947 no se resume sin más como «transporte local»: el apartado 5 del artículo 107 incluye las carreteras nacionales entre los asuntos de legislación y ejecución centrales; el apartado 9 del artículo 108 incluye el transporte por agua y tierra que cruce más de dos provincias entre los asuntos de legislación central cuya ejecución puede encomendarse a la provincia y al distrito; los apartados 1 y 6 del artículo 109 disponen el transporte y las obras provinciales, y los apartados 1 y 5 del artículo 110 el transporte y las obras distritales. En materia fiscal, el apartado 7 del artículo 107 encomienda al centro la división de los impuestos nacionales, provinciales y distritales, y el apartado 7 del artículo 109 y el apartado 6 del artículo 110 se refieren respectivamente a la hacienda y los impuestos provinciales y distritales. El sistema policial pertenece al apartado 17 del artículo 108, mientras que la ejecución de la policía provincial y la ejecución de la guardia distrital se enumeran respectivamente en el apartado 10 del artículo 109 y en el apartado 9 del artículo 110; el artículo 127 exige al mismo tiempo que el jefe de distrito ejecute los asuntos encomendados por el centro y la provincia. De ahí que la categoría de la carretera, la competencia legislativa, el nivel de ejecución, la fuente fiscal y la función policial deban distinguirse una por una; estas normas de 1947 no pueden servir de prueba del gasto vial efectivo ni de la dotación policial de Zhejiang en 1933.[13]
A diferencia del mecanismo de atribución de competencias antes expuesto, la ley de autonomía provincial cuenta con un procedimiento propio de examen y de tratamiento de obstáculos: el artículo 114 dispone el control de constitucionalidad de la ley de autonomía provincial, y el artículo 115 se refiere a que, cuando la aplicación de la ley de autonomía provincial encuentre obstáculos graves, el Yuan Judicial convoque a las partes interesadas para escuchar sus opiniones y los presidentes de los Cinco Yuanes propongan soluciones. Estos mecanismos difieren de la aprobación administrativa de las obras viales distritales, y mucho menos pueden sustituir a la orden de asignación, al recibo de la caja distrital o a la liquidación.[13]
Las normas fiscales y la ejecución de las obras deben analizarse según dos cadenas probatorias separadas. La subvención del tesoro nacional en caso de insuficiencia de los fondos para los asuntos provinciales, prevista en el artículo 109, está sujeta a condiciones como la insuficiencia de los fondos provinciales y la resolución del Yuan Legislativo; el artículo 147 dispone además la asistencia adecuada del centro a las provincias económicamente pobres y de la provincia a los distritos económicamente pobres, y ambas no deben confundirse como una misma subvención incondicional a nivel distrital. Aun cuando exista legalmente la obligación de subvencionar, deben verificarse nivel por nivel la competencia legal, la aprobación presupuestaria, la orden administrativa de asignación, los comprobantes efectivos de cobro y pago, y la auditoría de la liquidación. La estadística de gastos de construcción de carreteras de Zhejiang de 1933 registra los gastos de construcción dentro del ámbito declarado, y es insuficiente para sustituir la prueba del ingreso en caja, del pago y de la recepción de las obras por la caja distrital; los artículos de la Constitución de 1947 tampoco pueden retroproyectarse como hechos de aplicación de 1933.[10][11][13]
El artículo 164 de la Constitución de la República de China de 1947 fija además proporciones mínimas presupuestarias por niveles para los gastos de educación, ciencia y cultura: el centro no menos del 15% de su presupuesto total respectivo, la provincia no menos del 25%, y las ciudades y distritos no menos del 35%. El artículo 163 dispone además que los gastos de educación y cultura de las regiones remotas y pobres sean subvencionados por el tesoro nacional. Estos artículos, junto con la asistencia adecuada a las provincias y distritos económicamente pobres del artículo 147, responden respectivamente al orden de prioridad presupuestaria, a la subvención educativa regional y al equilibrio económico, y ninguno puede tomarse directamente como asignación para la construcción de carreteras. La regla del artículo 110 de la Constitución de Zhejiang de 1921, que fijaba los gastos de educación en al menos el 20% de los gastos anuales del presupuesto provincial, difiere de la del artículo 164 de la constitución nacional de 1947 en año, órgano de aplicación y eficacia jurídica; y mucho menos cabe restar el 20% provincial de 1921 del 35% de las ciudades y distritos de 1947 para proclamar que la autonomía fiscal a nivel distrital aumentó 15 puntos porcentuales. La comparación exige unificar primero el sujeto presupuestario, el denominador, la partida de gastos y la prueba de la ejecución efectiva.[5][13]
La Décima Enmienda de la Constitución estadounidense no otorga al distrito la condición de miembro federal del estado; Hunter v. City of Pittsburgh (1907) se refiere a las competencias gubernamentales y a los arreglos de consolidación del estado respecto de la persona jurídica municipal, y no puede extenderse sin límite como regla uniforme de autonomía para todos los distritos estadounidenses. Que las competencias distritales chinas de 1947 estén inscritas directamente en la constitución nacional constituye una diferencia digna de comparación con la condición de los gobiernos locales dentro de los estados estadounidenses; pero el diseño normativo de 1947 no puede retroproyectarse como autonomía fiscal ya aplicada en Zhejiang en 1933, ni puede inferirse del solo texto la celebración efectiva de elecciones ni el funcionamiento de la potestad tributaria en los distritos de la posguerra.[13][14]
La garantía de la circulación nacional de mercancías del artículo 148 debe analizarse además por separado de la distribución de competencias de los artículos 107—111: el principio de la integridad del mercado nacional no responde por sí mismo a si un distrito tiene la facultad de decidir el presupuesto, de recaudar un impuesto determinado o de gestionar un proyecto vial. Discutir por separado las reglas del mercado interior y las competencias de la autonomía distrital permite evitar que la libertad de comercio se confunda con la independencia fiscal del distrito.[13]
VIII. Interpretación y conclusiones
La cuestión de la autonomía local en la China moderna no puede reducirse a la proposición única de que «el poder provincial era excesivo» o «el centralismo era excesivo». Los reglamentos de autonomía de 1909, la constitución provincial de 1921, la constitución nacional de 1923, la Ley Provisional del Período de Tutela Política de 1931, el proyecto constitucional de 1936 y la Constitución de 1947 combinaron de formas distintas la enumeración de asuntos, la responsabilidad fiscal, la representación local y el mando administrativo. Los registros institucionales de Zhejiang en 1933 revelan un mecanismo más concreto: cuando la fuente tributaria, la aprobación del presupuesto, la ejecución de las obras, el nombramiento y la destitución de los jefes y la exigencia de responsabilidades por auditoría pertenecen a niveles distintos, el distrito puede tener deberes legales sin disponer necesariamente de todas las herramientas para cumplirlos y asumirlos; y el órgano superior, aun poseyendo el poder de aprobación, no asume necesariamente el costo correspondiente del proyecto. La ruptura de la cadena de responsabilidad hace difícil identificar el desempeño institucional.
La comparación entre sistemas exige además precisar una triple inconmensurabilidad: en primer lugar, la auditoría de la caja provincial de la constitución de Zhejiang y la estadística de gastos de construcción de carreteras distritales de 1933 no pertenecen a la misma entidad contable; en segundo lugar, la contrapartida estatal, la distribución de cuotas y el reembolso de los proyectos de la Ley Federal de Carreteras estadounidense de 1921 no son un indicador directo del poder de autonomía distrital; en tercer lugar, la constitución nacional de 1923, el proyecto constitucional de 1936 no aplicado y la Constitución de 1947 pertenecen a distintos niveles de eficacia jurídica. De ahí que la unidad de comparación de este artículo sea la cadena de procedimiento —«quién propone, aprueba, financia, ejecuta, contabiliza y responde conforme a la ley»—, no la analogía directa entre los tres nombres de provincia, distrito y estado. Solo emparejando una por una, para cada proyecto, la competencia legal, la decisión presupuestaria, el comprobante de pago y la recepción de la obra será posible un juicio empírico sobre el desempeño institucional.
Este estudio distingue tres niveles probatorios entre la competencia legal, la estadística administrativa y el pago efectivo: las constituciones provinciales y nacionales definen las competencias normativas (lo debido), el cuadro de carreteras distritales refleja el ámbito de las obras declarado, y el pago por la caja distrital debe verificarse con la liquidación y los comprobantes de pago. El sistema estadounidense de finanzas cooperativas de 1921 ofrece una coordenada comparativa para la aprobación de proyectos, el desembolso y la exigencia de responsabilidades por el mantenimiento, aunque sus condiciones de aplicación difieren de las del sistema chino de provincias y distritos. Si entre la Constitución de Zhejiang de 1921 y la Constitución de la República de China de 1947 existe una transmisión textual directa, aún debe cotejarse con los redactores, las actas de sesiones y las variantes de los proyectos. La eficacia institucional de la autonomía local depende de que entre la competencia legal, las finanzas disponibles, la autorización democrática, la supervisión administrativa y los registros de ejecución auditables pueda formarse una restricción coherente.[11][12][13]
La interpretación de este artículo debe aceptar además la contraprueba a nivel de proyecto: solo emparejando una por una, para una misma obra vial distrital, la resolución, la aprobación presupuestaria, los libros contables, el contrato, el certificado de recepción y el comprobante de pago, podrá verificarse si la responsabilidad legal se corresponde con el control de los recursos y la ejecución efectiva. El examen provincial también podría mejorar el control técnico y la coordinación entre distritos, y no solo causar retrasos; deben compararse proyectos con fuentes de financiación, capacidad distrital, orden de aprobación y registros de terminación similares, para distinguir la supervisión obstructiva de la coordinación beneficiosa. Este artículo propone un mecanismo verificable y no ha estimado el efecto causal de la configuración del poder de aprobación sobre los resultados viales.
Referencias y niveles de fuentes
[1] 1909《城鎮鄉地方自治章程》，历史转录，B：
https://zh.wikisource.org/wiki/城鎮鄉地方自治章程
。
[2] 1912《中華民國臨時約法》，历史法律文本。原始扫描：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-13jh001746-47256_中華民國臨時約法.pdf
。
[3] 湖南省议会1922年5月20日通电、6月17日宣言，历史转录，B：
https://zh.wikisource.org/wiki/湖南省議會應付時局主張聯省主義宣言
。
[4] 孙中山1924《建國大綱》，历史转录，B：
https://zh.wikisource.org/wiki/建國大綱
。
[5] 1921《浙江省宪法》及施行法，《浙江省法匯編》原印部分条文已核，其他B：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-12jh003053-43593_浙江省法匯編.pdf
。
[6] 1923《中華民國憲法》，擷華印書局原印第35—37页，第128条第2—6款已据原印核验，规范文本证据A级：第2款县长直选附司法独立及下级自治完成条件；第3款县留成省税不超过十分之四；第4款保护县财产及自治经费；第5款灾害或经费不足补助须经省务院及省议会议决，由省库支付；第6款县须遵行国家与省的法律。A级仅指原印法条，不证明补助支付或选举实施。原印：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-11jh007322-56095_中華民國憲法.pdf
。历史英文转录：
https://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_the_Republic_of_China_(1923)
。
[7] 1931《中華民國訓政時期約法》，历史转录，B：
https://zh.wikisource.org/wiki/中華民國訓政時期約法
。
[8] 1936《五五憲草》，未施行草案，历史转录，B：
https://zh.wikisource.org/wiki/五五憲草
。
[9] 1933《浙江民政月刊》第3卷第3—4期，《浙江省各縣縣長築路獎懲暫行規程》，原印第45页，原影：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24509_浙江民政月刊_1933年3卷3–04期.pdf
；第3卷第5—6期，《浙江省各縣編制地方預算暫行辦法》，原印第28—29页（PDF零基34—35），原影：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24510_浙江民政月刊_1933年3卷5–06期.pdf
；《浙江省政府行政報告》1933年第5期，原印第10—11页（PDF零基18、20），省政府第578次、第582次会议议决摘要，原影：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J001967-52459_浙江省政府行政報告_1933年5期.pdf
。A级仅限本轮直接目视核读的上述原印条款、议决及既有已核规程条款；会议通过不等于县级执行，具体县财政账册、人员任免及工程付款未核。
[10] 1933内政部《內政調查統計表》第4期，原印第1、3—6页，A：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J001184-40473_內政調查統計表_1933年4期.pdf
。
[11] 1933《浙江省公路統計》第十七表，原印第31—37页；第37页合计及三项编制注释已直接核对（县填新式道路调查表与建设厅案卷、异单位换算、县营道路范围）。A级指原印影像、表头、总计与注释；全部191条建筑费已经第二操作者独立复录：18个印列县小计之和与原印总计恰合，逐笔分项仅嘉兴（多400.000元）、武康（少300.000元）两组与印列小计不一致；算术核对不据此证明县库实付。原始影印：
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC511-027032013015344-16332_浙江省公路統計.pdf
。
[12] U.S. Federal Highway Act of 1921, 42 Stat. 212，官方法条：
https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-42/pdf/STATUTE-42-Pg212.pdf
。
[13] 1947《中華民國憲法》，中华民国总统府官方中文法条，A：
https://www.president.gov.tw/Page/284/1241
；英文官方译文：
https://english.president.gov.tw/Page/94
。本文分析1947年原有条文，不将后续增修或执行事实倒写回1947年。
[14] Hunter v. City of Pittsburgh, 207 U.S. 161 (1907), pp. 178–180, official U.S. Reports; municipal-consolidation comparator only; the opinion reserved certain proprietary-property issues.
https://www.govinfo.gov/content/pkg/USREPORTS-207/pdf/USREPORTS-207-161.pdf
。
[15] 1935《浙江民政月刊》第5卷第4期，第7、8、15、16、17、29表（第16表原印与目录均标「二十二年度」），原印第8、9、18—20、35—36页。原印影像核验范围：第8、9、18—20、35—36页，其中第17表第20页合计与附注、第29表第36页合计已核；县别/机关别各行及统计编制说明尚未独立逐行校核。A仅限所见表题、观察年度、合计与附注；不据此证明县库实付、实际征兵、枪械配发或军令指挥。
https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24536_浙江民政月刊_1935年5卷4期.pdf
。
[16] 1912《江西省臨時約法》第3、4、8条及1911《中華民國鄂州臨時約法》第3、60条（第60条方括号文字为转录所见，原印待核），后出历史电子转录，B-TEXT；原始1912/1911刊本及实施未核。
https://zh.wikisource.org/zh-hans/江西省臨時約法
；
https://zh.wikisource.org/zh-hans/中華民國鄂州臨時約法
。
[17] 徐杨，〈“国联”调查报告与20世纪30年代浙江新式交通建设的重估〉，《史林》2026年第1期（总220期），44—53、218页。此次仅核读期刊公开摘要及参考文献脚注（特别是县办道路约1,735公里、截至1932年、筹资渠道的脚注），未取得论文全文；C级二手线索，不替代1933原始道路表。
https://lwbi.cbpt.cnki.net/portal/journal/portal/client/paper/eb48dd9c8caee4cb83c54faa982fe3d2
。
英文版：
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