Document de recherche v1.0 ｜ 19 octobre 2026
Historique de relecture : relecture indépendante de l’équipe éditoriale (Editorial), 2026-10-19. Conclusion : PASS (niveaux de sources et questions en suspens divulgués dans le texte).
Résumé
Le présent article suit le fil de l’évolution institutionnelle allant du règlement d’autonomie locale de la fin des Qing de 1909 jusqu’à la Constitution de la République de Chine (1947) (中華民國憲法), afin d’examiner comment se combinent les compétences de la province et du district en matière d’affaires, le pouvoir de décision fiscal, l’origine des chefs de l’administration, la supervision hiérarchique et les voies de recours en cas de litige. L’étude distingue rigoureusement l’autorisation normative de la mise en œuvre institutionnelle : les dispositions de la Constitution du Zhejiang (1921) (浙江省憲法) sur l’impôt de district, les routes de district et la publicité des budgets n’impliquent pas que le chef de district (xianzhang) soit élu par les habitants du district, et ne prouvent pas davantage que les fonds de district aient effectivement payé les coûts de construction des routes ; de même, le vocabulaire de l’autonomie de district conservé par la Loi provisoire de la période de tutelle politique (1931) (訓政時期約法) et par le projet de constitution du 5 mai 1936 (五五憲草) ne saurait masquer la chaîne de commandement administrative entre la province et les districts. À partir des mesures budgétaires des districts du Zhejiang de 1933, du Règlement provisoire de récompense et de sanction des chefs de district pour la construction routière, de l’enquête sur l’administration des districts et des statistiques routières, et en prenant la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 (Federal Highway Act) comme référence institutionnelle non isomorphe, le présent article propose une explication testable : l’efficacité de l’autonomie locale dépend de l’existence d’une chaîne de responsabilité traçable entre les affaires statutaires, la levée de fonds, l’approbation du budget, l’exécution des projets, la responsabilité des dirigeants et le recours en audit. Les chiffres imprimés des coûts de construction routière des 18 districts, vérifiés par une ressaisie indépendante, ne sont pas utilisés pour estimer les paiements effectifs des fonds de district ni la performance institutionnelle ; les vérifications manquantes sur l’édition originale sont divulguées selon un niveau de sources explicite. Les conclusions du présent article sont limitées à ce que la conception juridique et les archives administratives existantes peuvent étayer, et ne prétendent pas avoir démontré une influence textuelle directe de la constitution provinciale de 1921 sur la Constitution de 1947.
Mots-clés : l’autonomie fédérative des provinces (liansheng zizhi) ; la Constitution du Zhejiang ; l’autonomie de district ; le junquan (répartition équilibrée des pouvoirs) ; le fédéralisme fiscal ; l’administration routière ; la Constitution de la République de Chine
I. Problématique et méthode
L’autonomie locale n’est pas une variable institutionnelle unique. Un district peut se voir confier par la loi la construction des routes, sans pour autant disposer du pouvoir d’approuver en propre le budget d’une nouvelle entreprise locale ; l’assemblée de district peut être issue du suffrage des électeurs, tandis que le magistrat de district (xianzhishi) demeure nommé par le gouverneur de province ; une localité peut lever des fonds, tandis que le contrôle du projet, le paiement et la responsabilité d’entretien relèvent d’organes différents. Expliquer la réussite ou l’échec institutionnel par les étiquettes « fédéral » ou « unitaire » risque donc d’occulter les relations juridiques et administratives qui déterminent réellement l’opérabilité de l’autonomie. Le présent article décompose l’autonomie locale en cinq tests : le niveau statutaire des compétences locales, l’arbitrage des matières non énumérées et des litiges de compétence, le mode de formation et de révocation des organes locaux, le pouvoir de décision en matière de finances et de dette, et le caractère exécutoire de la supervision et des recours.
Le présent article distingue quatre catégories de preuves : premièrement, les textes constitutionnels, les projets et les textes réglementaires attestent la conception normative ; deuxièmement, les ordres du gouvernement provincial et les procès-verbaux de réunions attestent les décisions administratives et les procédures d’approbation ; troisièmement, les tableaux statistiques attestent les déclarations et agrégations selon une nomenclature donnée ; quatrièmement, seuls les pièces de paiement, les comptes définitifs, les archives électorales et les archives juridictionnelles suffisent à prouver une mise en œuvre concrète. Les preuves de niveau A sont limitées aux impressions originales ou aux textes juridiques officiels originaux déjà vérifiés ; les preuves de niveau B sont des transcriptions historiques dont la collation avec l’impression originale est en attente ; les preuves de niveau C sont des études secondaires, des catalogues ou des statistiques sans ressaisie indépendante. Aucun article de loi, aucun tableau ni aucune inférence du chercheur ne devient automatiquement une preuve de mise en œuvre. La couverture documentaire étant insuffisante pour 1898–1908, 1913–1919 et 1937–1945, le titre retient l’intervalle effectivement comparable de 1909–1947, sans prétendre offrir une histoire continue du fédéralisme chinois moderne.[1][2]
II. De l’intérêt public local de 1909 aux structures constitutionnelles provinciales et de district de 1921-1924
Le Règlement d’autonomie locale des villes, bourgs et cantons (1909) (城鎮鄉地方自治章程) classe les routes, les ponts, les canaux et autres affaires publiques parmi les matières d’autonomie locale, tout en exigeant que la contribution d’intérêt public, le budget, les comptes définitifs et les livres de comptes demeurent soumis à la supervision des fonctionnaires locaux. Sa caractéristique essentielle n’est pas que la localité ait acquis une souveraineté indépendante, mais que coexistent affaires autonomes, financement local, participation des habitants et supervision des autorités administratives. La Loi fondamentale provisoire de la République de Chine (1912) (中華民國臨時約法), quant à elle, fonde le droit national sur la souveraineté du peuple, la représentation territoriale et le vote national des impôts ; la répartition des représentants régionaux au Sénat provisoire n’équivaut pas à une souveraineté résiduelle indépendante des provinces. Ces deux textes illustrent respectivement l’administration locale de l’intérêt public et la création constitutionnelle de l’État, et ne doivent pas être fusionnés en une ligne droite menant automatiquement au fédéralisme.[1][2]
La Constitution du Zhejiang (1921) (浙江省憲法), la Constitution du Hunan (1922) (湖南省憲) et le projet de constitution du Sichuan (四川省憲草案) (dont le présent article n’a pas vérifié le texte original de manière indépendante) placent au premier plan les organes politiques provinciaux, les finances et l’appartenance nationale. La déclaration publique de 1922 de l’assemblée provinciale du Hunan interprète l’autonomie fédérative des provinces (liansheng zizhi) comme un projet de reconstruction de l’ordre national commun par l’autonomie provinciale, ce qui montre qu’on ne peut assimiler directement toutes les revendications fédératives provinciales au séparatisme ; mais cette déclaration n’est qu’un argument politique, non la preuve de la mise en œuvre complète de la constitution provinciale. Le Plan de construction nationale (1924) (建國大綱) propose, par l’autonomie de district et la répartition des compétences entre le centre et les localités selon la nature des affaires, une autre voie de construction nationale, qui ne peut pas non plus être simplement rangée parmi les projets de souveraineté des États membres d’une fédération provinciale. Les ressemblances entre différents textes ne peuvent être qualifiées d’emprunt direct en l’absence d’archives de rédaction, de procès-verbaux de réunions et d’une chaîne de citations.[3][4]
La Loi provisoire du Jiangxi (1912) (江西省临时约法) offre un autre terme de comparaison : l’articulation d’un ordre constitutionnel provincial provisoire avec l’ordre républicain national. La transcription électronique historique existante du 江西省臨時約法 est datée du 24 janvier 1912 ; son article 3 dispose que la loi provisoire provinciale est abrogée dès l’entrée en vigueur d’une constitution républicaine nationale ; l’article 4 institue un gouverneur militaire (dudu) élu au suffrage public par le peuple du Jiangxi, pour un mandat de trois ans, renouvelable une seule fois ; l’article 8 permet, en cas d’urgence, au gouverneur militaire de convoquer les commissaires aux affaires politiques pour émettre des ordonnances tenant lieu de lois, qui doivent être soumises à la ratification de l’assemblée à sa session. Comparée à l’article 3 de la transcription historique du 中華民國鄂州臨時約法, qui réserve, après l’entrée en vigueur de la constitution nationale, la possibilité d’établir une constitution locale avec l’approbation nationale, les deux textes proposent des architectures différentes du retrait de la norme provinciale provisoire et de l’espace constitutionnel local. Cette comparaison a fait l’objet d’une nouvelle vérification des articles transcrits électroniquement, mais l’édition originale publiée de 1912 n’a pas été obtenue ; le niveau de preuve est de niveau B-TEXT ; elle ne prouve pas que le Jiangxi ait effectivement tenu l’élection du gouverneur militaire ou la ratification parlementaire, ni que la loi provisoire du Jiangxi ait directement repris le texte du Hubei.[16]
La force juridique des ordres constitutionnels provinciaux provisoires doit être soumise à deux tests distincts, temporel et organique. L’article 3 de la transcription historique du 江西省臨時約法 de 1912 fait de l’entrée en vigueur d’une constitution républicaine nationale la condition d’extinction de la loi provisoire provinciale, tandis que l’article 8 soumet les ordonnances d’urgence du gouverneur militaire au contrôle a posteriori de la ratification parlementaire à la session ; l’article 3 de la transcription du 中華民國鄂州臨時約法 fait de la « fondation complète de la République de Chine » la condition d’abrogation de la loi provisoire initiale, et réserve dans le même article la possibilité conditionnelle d’établir une autre constitution locale avec l’approbation de la République de Chine ; quant au texte entre crochets de l’article 60, « à compter du [jour de la promulgation] », il relève de ce que montre la transcription électronique et ne permet pas de déterminer le libellé de l’édition originale publiée ni sa date exacte d’entrée en vigueur. Ces trois clauses traitent respectivement de l’extinction de la norme, de la ratification des ordonnances administratives provisoires et de l’approbation nationale d’une future constitution locale, et ne peuvent être fusionnées en une souveraineté constituante provinciale. Comparées à l’énumération des compétences de la Constitution du Zhejiang de 1921 et à la répartition des compétences entre le centre, la province et le district dans la Constitution nationale de 1947, ces transcriptions de 1911–1912 ne fournissent qu’un point de départ comparatif sur le plan de la conception. Sans vérification de l’édition originale publiée, des procès-verbaux de ratification parlementaire de l’époque et des ordonnances effectives, on ne présumera ni leurs effets de mise en œuvre ni leurs relations d’héritage institutionnel.[5][13][16]
III. La Constitution du Zhejiang de 1921 : le décalage entre pouvoirs de district, assiette fiscale et responsabilité des dirigeants
L’innovation institutionnelle de la Constitution du Zhejiang réside dans l’inscription, dans la structure juridique, des routes de district, de l’impôt de district, de la dette de district, de la publicité du budget et des comptes définitifs, et de la répartition du travail entre la province et les districts. L’article 126 distingue les grandes lignes provinciales des embranchements locaux ; les articles 135 à 139 portent sur les routes de district, l’impôt de district, la dette de district à objet limité et la publicité du budget et des comptes définitifs. L’article 101 plafonne la contribution aux dépenses politiques nationales à 30% des recettes provinciales ; les articles 110 (dépenses d’éducation), 119 (dépenses industrielles) et 124 (dépenses de communications) fixent respectivement au moins 20%, 7% et 5% des dépenses annuelles du budget provincial. Ces ratios ont des dénominateurs différents : ils ne peuvent être additionnés ni convertis directement en paiements effectifs. Les articles 90–91 instaurent en outre un contrôle d’audit des paiements du trésor provincial, ce qui n’équivaut pas non plus à des paiements effectifs du fonds de district ni à l’octroi de crédits à un projet routier de district donné.[5]
La chaîne budgétaire provinciale du Zhejiang comporte encore trois étapes statutaires distinguables : le Yuan exécutif provincial établit le budget et le soumet à la délibération de l’assemblée provinciale (article 103) ; à la fin de l’exercice, il établit les comptes définitifs et les soumet à délibération (article 107) ; et il publie la situation financière ainsi que le budget et les comptes définitifs (article 109). Le visa d’audit des bons de retrait du trésor provincial et le droit de refuser les dépenses non conformes au budget (articles 90–91) ne prouvent que la conception normative de l’approbation provinciale et du contrôle comptable ; ils ne sauraient remplacer les pièces de paiement du fonds de district ni les documents de réception des travaux.[5]
L’examen de la chaîne de preuve doit distinguer successivement cinq niveaux : (1) les compétences matérielles prévues par la constitution provinciale ; (2) l’établissement et l’approbation des budgets provincial et de district ; (3) l’approbation, la supervision et la réception par l’autorité compétente d’un projet routier concret ; (4) les pièces de levée de fonds, d’allocation et de paiement effectifs ; (5) les comptes définitifs, l’audit et des résultats imputables. Les articles 103, 107 et 109 portent sur le budget, les comptes définitifs et la publicité au niveau provincial, les articles 90–91 sur les formalités d’audit des paiements du trésor provincial ; ces dispositions ne sauraient remplacer le livre de caisse du fonds de district, les délibérations de l’assemblée de district, les pièces bancaires ni les décomptes de travaux. Même si un district figure dans le tableau statistique des coûts de construction routière de 1933, on ne peut, qu’après vérification de la nomenclature statistique, que confirmer son inscription parmi les coûts de travaux déclarés — on ne peut présumer que les finances du district aient effectivement supporté une dépense équivalente. Les données provisoires non équilibrées des 18 districts ni l’ancien calcul qui classait à tort le kilométrage de Yiwu parmi les coûts ne peuvent servir de preuve du montant des paiements ni de la performance institutionnelle.[5][8][9][11]
Le mode de formation des organes autonomes limite encore davantage l’inférence selon laquelle « des pouvoirs de district impliqueraient une démocratie de district ». L’article 128 prévoit que le magistrat de district (xianzhishi) est nommé par le gouverneur de province ; l’article 130 que les membres de l’assemblée de district sont élus au suffrage direct par les habitants du district ; l’article 131 que, si l’assemblée de district peut engager la mise en accusation du magistrat de district, le traitement passe encore par le gouverneur de province ; ainsi coexistent assemblée élue, nomination administrative et responsabilité hiérarchique. Il existe une tension interprétative entre le libellé large de l’article 99 sur les recettes provinciales et l’article 136, qui conserve les contributions et taxes propres des districts ainsi qu’un pouvoir limité d’établissement de l’impôt de district — tension qu’il faut lire en combinaison avec les dispositions transitoires de l’article 12 de la loi d’application, qui maintient les taux existants et les modalités de perception. La promulgation d’une nouvelle constitution ne signifie pas que le tarif fiscal des districts, les organes de perception et les circuits de versement au trésor changent le même jour.[5]
Les articles 16 à 18 de la loi d’application de la constitution provinciale prévoient en outre, pour la période où la constitution nationale n’est pas encore établie, l’approbation des dépenses militaires, le commandement des troupes stationnées et l’obligation d’un plan de démobilisation ; il s’agit de dispositifs institutionnels provisoires, qui ne prouvent pas que les troupes stationnées obéissent effectivement au gouverneur de province ni que la démobilisation ait été achevée. Le cas du Zhejiang doit donc être considéré comme une expérimentation normative d’arrangement des compétences, et non comme le constat factuel d’une souveraineté locale complète déjà réalisée.[5]
IV. 1923, 1931, 1936 : différentes combinaisons du junquan et de la chaîne de commandement administrative
L’article 128 de la Constitution de la République de Chine (1923) (中華民國憲法) réunit dans un même article l’autorisation démocratique de l’autonomie de district et sa garantie financière : le paragraphe 2 exige en principe l’élection au suffrage direct du magistrat de district (xianzhishi) par les habitants du district, mais suspend cette application tant que la justice n’est pas indépendante et que l’autonomie des échelons inférieurs n’est pas achevée ; le paragraphe 3 permet au district de conserver une partie de sa contribution à l’impôt provincial, sans pouvoir dépasser quatre dixièmes — un plafond, non un minimum garanti ; le paragraphe 4 interdit au gouvernement provincial de disposer des biens du district et des fonds d’autonomie ; le paragraphe 5 permet au district frappé par un désastre ou manquant de fonds d’autonomie de demander une subvention, qui doit être votée par le Yuan provincial et l’assemblée provinciale et payée par le trésor provincial. L’article 129 confie encore à l’assemblée provinciale la répartition des nomenclatures fiscales entre province et districts. Ainsi, les conditions transitoires de l’élection, la protection des biens de district, le plafond de rétention fiscale, l’approbation des subventions et le paiement effectif sont cinq questions différentes. La nomination du magistrat de district du Zhejiang par le gouverneur de province en 1921, l’élection directe sous conditions de la Constitution nationale de 1923, l’examen des qualifications par le centre et les nominations transitoires du projet de constitution de 1936, et l’élection par les habitants du district dans la Constitution de 1947 constituent des mécanismes statutaires différents de formation des dirigeants — aucun ne prouve à lui seul, par le seul texte, une élection effective. Les clauses de la Constitution nationale de 1923 sur les armées provinciales et la défense nationale montrent également que l’autonomie provinciale n’équivaut pas à une souveraineté militaire indépendante.[5][6][8][13]
Les articles 59 à 64 de la Loi provisoire de la période de tutelle politique (1931) adoptent la terminologie du junquan (répartition équilibrée des pouvoirs), fixent des limites légales au régime fiscal local et renvoient à la loi la répartition ultérieure des compétences entre le centre et les localités ; mais les articles 78 et 81 maintiennent respectivement la chaîne administrative selon laquelle la province reçoit les ordres du centre et le district ceux de la province, et l’article 82 porte sur les organes préparatoires de l’autonomie de district. Le projet de constitution du 5 mai 1936, jamais formellement entré en vigueur, renforce encore, en ses articles 98–99, la nomination et la révocation des gouverneurs de province par le centre ainsi que le rôle du gouvernement provincial dans l’exécution des décrets du centre, tout en conservant, aux articles 103–109, le projet d’autonomie de district avec élection et révocation ; l’article 108 exige que les candidats au poste de chef de district (xianzhang) aient réussi l’examen central ou la qualification par sélection (quanding), l’article 109 place les affaires déléguées sous le commandement du gouverneur de province, et l’article 144 dispose que le chef de district d’un district n’ayant pas achevé son autonomie est nommé et révoqué par le centre. On ne peut ni présenter le projet de 1936 comme une loi déjà appliquée, ni dire qu’il a entièrement supprimé l’autonomie de district.[7][8]
Le régime fiscal et les règles du marché intérieur présentent également des ajustements par paliers. L’article 61 de la Loi provisoire de 1931 renvoie à la loi la répartition des impôts entre le centre et les localités ; l’article 62 énumère six catégories d’abus à restreindre par la loi, tels que l’entrave aux communications, l’imposition inéquitable des marchandises venues d’ailleurs et les taxes de transit perçues localement sur les marchandises. L’article 129 du projet de 1936 exige que l’établissement ou la modification de recettes obligatoires telles que les impôts et contributions soit voté par l’organe statutaire correspondant ; l’article 130 dispose plus explicitement la libre circulation des marchandises à l’intérieur du pays, interdit à tous les niveaux de gouvernement de percevoir des taxes de transit intérieures sur les marchandises, et attribue en principe au centre le pouvoir de percevoir les impôts et contributions sur les marchandises. L’article 148 de la Constitution de 1947 conserve le principe de la libre circulation des marchandises, mais ne reprend pas mot pour mot l’interdiction expresse des taxes de transit intérieures du projet de 1936. Ces trois textes constituent des choix normatifs comparables ; on ne peut affirmer une filiation directe sur la seule ressemblance des articles, et encore moins en déduire la pratique fiscale effective des différentes localités.[7][8][13]
V. L’administration des districts du Zhejiang en 1933 : budget, routes et limites probatoires des statistiques
Les règlements de 1933 sur l’administration des districts du Zhejiang fournissent d’abord une preuve de procédure institutionnelle, et non une preuve de résultats de travaux. Les Mesures provisoires pour l’établissement des budgets locaux des districts (各县编制地方预算暂行办法) inscrivent les recettes locales et les allocations complémentaires du fonds provincial parmi les sources budgétaires, et exigent que les recettes existantes se réfèrent aux recettes effectives des trois années précédentes ; les fonds des nouvelles entreprises locales doivent être approuvés par le département provincial des finances conjointement avec le département compétent, et l’utilisation de la réserve doit également être soumise au préalable au département provincial des finances. Cela montre que le district assume la charge d’organiser les entreprises, sans pour autant disposer du pouvoir final de décision budgétaire. Le Règlement provisoire de récompense et de sanction des chefs de district pour la construction routière de la même année (浙江省各縣縣長築路獎懲暫行規程) intègre à l’évaluation des chefs de district (xianzhang) la levée de fonds, l’achèvement dans les délais, l’organisation et l’évaluation de la construction routière par corvée (levée de main-d’œuvre) ainsi que les interruptions de travaux, avec vérification par les organes provinciaux de la construction, des affaires civiles et du gouvernement provincial. Le pouvoir d’approbation budgétaire et le pouvoir de récompense et de sanction des chefs de district peuvent donc se concentrer au niveau provincial, tandis que la pression du financement et des travaux est transférée vers le bas, au niveau des districts. La résolution de la réunion du gouvernement provincial de mai 1933 sur la réorganisation du bureau des finances du district de Deqing prouve en outre que les organes provinciaux pouvaient prendre des décisions d’approbation, mais ne permet pas, sur le seul procès-verbal de réunion, de conclure que la réorganisation a été achevée. Ces documents révèlent une chaîne institutionnelle testable « le district propose — la province approuve — le district exécute — la province évalue », et non une conclusion statistique sur le taux de conformité de l’administration des districts dans toute la province, les montants payés ou le taux d’achèvement des travaux.[9]
Les Mesures provisoires pour l’établissement des budgets locaux des districts promulguées le 12 mai 1933 fixent également les limites institutionnelles des dépenses après approbation. L’article 5, page 28 de l’impression originale, subordonne l’inscription au budget des fonds des nouvelles entreprises locales à l’approbation préalable du département provincial des finances conjointement avec le département compétent ; les articles 7–8 intègrent la compilation, la classification et l’uniformisation des formats des différents budgets du district dans une chaîne budgétaire contrôlable par la province. Les articles 10–11, page 29 de l’impression originale, restreignent en outre la source de la réserve et l’approbation de son utilisation, et l’article 12 exige que le budget approuvé soit exécuté conformément au budget, sans dépenses hors budget. Ce groupe de clauses fait de la levée de fonds au niveau du district, de l’établissement du budget par le district, de l’approbation provinciale et du paiement dans le cadre du budget des nœuds de procédure vérifiables séparément ; ils ne prouvent toujours pas qu’un district donné ait reçu des fonds provinciaux, utilisé la réserve ou effectué le paiement de travaux.[9]
L’approbation provinciale peut aussi s’observer à travers des résolutions de réunion nommément identifiées, et non se déduire des seuls règlements généraux. Le n° 5 de 1933 du Rapport administratif du gouvernement du Zhejiang (浙江省政府行政報告), page 10 de l’impression originale, rapporte que la 578e réunion du comité du gouvernement provincial du Zhejiang, le 2 mai, a adopté la proposition du directeur du département des finances relative aux mesures provisoires pour les budgets locaux des districts ; la page 11 de l’impression originale rapporte que la 582e réunion, le 19 mai, a adopté la proposition du directeur du département des finances de supprimer le bureau des finances du district de Deqing et de confier sa gestion à une section créée au sein du gouvernement du district. La première est le procès-verbal de la procédure de formation d’un règlement provincial, la seconde une résolution provinciale d’ajustement organisationnel d’un organe financier de district concret ; leurs objets probatoires diffèrent. En particulier, l’« adoption » ne prouve qu’une décision au niveau de la réunion ; en l’absence de nominations et révocations ultérieures, de documents officiels, de budgets et de livres de comptes du district de Deqing, on ne peut affirmer que l’organe a été supprimé et fusionné, que le personnel a été transféré ou que l’autonomie financière a effectivement changé.[9]
L’enquête de 1933 du ministère de l’Intérieur sur l’administration des districts du Zhejiang a couvert 76 districts et reçu les rapports de 67 districts ; le tableau fiscal agrège respectivement 23, 24 et 20 districts, pour un total de 17,537,363 yuans. Ce chiffre ne représente que l’échantillon des rapports, non les recettes vérifiées de toute la province ni le montant net à la disposition autonome des districts ; les tableaux des dépenses et des ratios de fonds d’autonomie utilisent d’autres échantillons (22 districts, 64 districts), dont les dénominateurs ne peuvent être raccordés. Le tableau XVII des Statistiques routières du Zhejiang (浙江省公路统计), dans l’impression originale, liste 30 districts, 191 routes, 1,734.705 km et des coûts de construction de 496,635.960 yuans. La note sous le tableau, page 37 de l’impression originale, délimite le champ statistique aux routes « gérées par les districts » (xianying), excluant les routes commerciales et provinciales, mais incluant les routes financées par des fonds privés sans but lucratif ; ce tableau n’est donc pas l’inventaire de toutes les routes de la province, et les coûts de construction n’équivalent pas aux paiements effectifs du fonds de district, à la réception des travaux ni aux comptes définitifs. Les enregistrements provisoires antérieurs par district comportaient des erreurs de lecture d’unités et des écarts non équilibrés : le sous-total imprimé du district de Jiaxing était de 55,872.980 yuans ; l’enregistrement provisoire non aveugle de neuf postes avait rapporté 56,272.980 yuans ; le dernier poste de 400.000 yuans, page 31, est clairement visible dans le groupe de Jiaxing, tandis que le sous-total imprimé du district égale exactement la somme des huit autres postes, à l’exclusion de celui-ci ; la raison pour laquelle ce poste n’a pas été inclus dans le sous-total n’est pas encore établie, et on ne peut le qualifier directement d’erreur d’impression ; tous ces sous-totaux provisoires sans ressaisie indépendante ont été retirés du corps du texte et ne servent ni à la comparaison entre districts, ni au jugement de fraude, ni à l’inférence de la performance de l’autonomie. Les trois notes de compilation de la page 37 ont été à nouveau vérifiées visuellement, mais les tableaux d’enquête au niveau des districts, les registres de base du département de la construction et les enregistrements indépendants aveugles par district restent inachevés.[10][11]
Le tableau 7 publié dans le vol. 5, n° 4 (1935) du Mensuel des affaires civiles du Zhejiang (浙江民政月刊) classe les districts selon le niveau mensuel des frais administratifs pour la 22e année de la République (1933) ; la page 8 de l’impression originale répartit 75 districts en six niveaux de frais, avec respectivement 1, 24, 26, 3, 18 et 3 districts (total 75). Ces chiffres sont un regroupement des normes mensuelles de frais administratifs : ils ne peuvent être considérés comme les montants effectivement perçus par les 75 districts ni comme des comptes définitifs annuels ; cet échantillon ne peut pas non plus être directement assimilé au cadre total de 76 districts d’une autre enquête. Le tableau 8, page 9 de l’impression originale, regroupe par ailleurs l’organisation administrative de base de 1933, totalisant 431 qu (区), 58 fang (坊), 11,325 xiang (乡), 1,223 zhen (镇), 174,026 lü (闾) et 872,188 lin (邻). Les qu, fang, xiang, zhen, lü et lin se situent à des niveaux différents : ils ne peuvent être additionnés pour déduire le nombre de personnes morales autonomes indépendantes, ni permettre, sur la seule ampleur du regroupement, d’inférer que des élections, des pouvoirs fiscaux ou des budgets autonomes ont effectivement fonctionné. Le tableau 15, page 18 de l’impression originale, donne pour 1933 les effectifs de police des organes de sécurité publique : 13,797 effectifs initiaux, 1,887 supprimés, 11,910 existants ; le tableau 16, page 19 de l’impression originale, intitulé « Tableau comparatif des forces de police fluviales et terrestres du Zhejiang pour la 22e année » (浙江省二十二年度水陆警力比较表) (1933), juxtapose 10,208 policiers terrestres et 1,702 policiers fluviaux, soit également 11,910 ; l’impression originale et le sommaire de la revue concordent sur l’année d’observation. Les tableaux 15 et 16 sont deux statistiques classées différemment pour l’année 1933 ; il reste à vérifier si leurs objets statistiques sont exactement identiques ; un total identique ne peut servir de contre-vérification indépendante, et encore moins être additionné, et ne permet pas de déduire une variation annuelle. Le tableau 29, pages 35–36 de l’impression originale, est bien la documentation démographique des hommes valides pour la 21e année de la République (1932), et ne peut servir de chiffre des effectifs militaires au niveau des districts.[15]
Outre les six groupes de districts des 75 districts, la page 8 de l’impression originale du tableau 7 donne également les montants nominaux mensuels des frais administratifs de chaque groupe : 6,162, 1,400, 1,184, 1,048, 1,105 et 977.5 yuans. En pondérant par les nombres de districts correspondants (1, 24, 26, 3, 18, 3), la somme purement arithmétique est de 96,512.5 yuans par mois ; si l’on considère ces montants de niveau comme la norme applicable à chaque district de chaque groupe, il ne s’agit que du total nominal normatif des 75 districts, et non d’un montant déjà alloué par le département provincial des finances, déjà reçu par les fonds de district ou effectivement dépensé. Le tableau 7 ne fournit aucune pièce de perception par district, d’ajustement, d’arriérés d’allocation ni de comptes définitifs, et on ne peut pas non plus déduire les dépenses annuelles effectives en multipliant ce montant mensuel nominal par douze. Il convient d’enregistrer séparément la « norme figurant au tableau des niveaux budgétaires », le « chiffre approuvé administrativement » et le « montant effectivement payé en caisse », afin d’éviter de prendre une statistique de regroupement normalisée pour un résultat de mise en œuvre de l’autonomie financière des districts.[15]
Les tableaux 15 et 16 du vol. 5, n° 4 (1935) du Mensuel des affaires civiles du Zhejiang exigent encore une vérification de cohérence interne entre les totaux imprimés et les pourcentages. Le tableau 15, page 18 de l’impression originale, donne 13,797 effectifs initiaux, 1,887 supprimés et 11,910 existants ; le total en nombres entiers satisfait 13,797 − 1,887 = 11,910 ; mais la même ligne de total imprime 13.83% de suppressions et 86.17% d’existants, alors qu’en prenant directement 13,797 comme dénominateur, le recalcul donnerait environ 13.68% et 86.32%. Il s’agit d’un écart inexpliqué entre les proportions imprimées et les nombres totaux : on ne peut ni modifier le tableau original de sa propre autorité ni présumer son dénominateur de compilation. Le tableau 16, page 19 de l’impression originale, intitulé « Tableau comparatif des forces de police fluviales et terrestres du Zhejiang pour la 22e année » (浙江省二十二年度水陸警力比較表), donne 10,208 policiers terrestres et 1,702 policiers fluviaux, soit 85.71% et 14.29%, ce qui concorde avec un recalcul sur le total de 11,910. La description du sommaire de la revue sur Wikimedia Commons intitule en revanche le tableau 16 « Tableau comparatif des effectifs de police des districts du Zhejiang pour la 22e année » (浙江省二十二年度各縣警額比較表) ; la description du sommaire et le titre du corps du tableau imprimé divergent, mais l’année d’observation est dans les deux cas la 22e année de la République (1933). Avant vérification des registres de base de compilation, le total identique des tableaux 15 et 16 ne prouve pas une couverture organique parfaitement identique, et on ne peut pas non plus déduire des pourcentages discordants une variation effective des effectifs de police.[15]
Un test de sensibilité au dénominateur plus poussé sur les deux groupes de pourcentages du tableau 15 permet d’écarter l’explication simple selon laquelle « les pourcentages seraient seulement arrondis à deux décimales ». Si les 1,887 effectifs supprimés correspondent aux 13.83% imprimés, en calculant les pourcentages arrondis à deux décimales après la virgule, le dénominateur entier possible se situerait environ entre 13,640 et 13,649 ; si les 11,910 effectifs existants correspondent aux 86.17% imprimés, selon la même règle le dénominateur ne pourrait se situer qu’environ entre 13,821 et 13,822 — les deux intervalles ne se recoupent pas. Avec les 13,797 effectifs initiaux comme dénominateur commun, les deux proportions réelles seraient respectivement d’environ 13.68% et 86.32%. Cela prouve seulement que les effectifs imprimés et les pourcentages imprimés ne peuvent coexister sous un même dénominateur ordinaire arrondi ; quant à savoir si l’écart provient de la nomenclature de regroupement, d’une erreur de transcription, d’une coquille d’impression ou d’un autre processus de compilation, il faut le déterminer à partir des registres originaux de base — on ne peut s’en servir pour alléguer une dissimulation des forces de police ou une fraude financière.[15]
Bien que le tableau 29 du vol. 5, n° 4 (1935) du Mensuel des affaires civiles du Zhejiang ait été publié en 1935, son titre original s’écrit explicitement « Tableau statistique du nombre d’hommes valides des villes et districts du Zhejiang pour la 21e année » (浙江省二十一年度各市縣壯丁數統計表) : l’année d’observation est la 21e année de la République (1932), et non 1933. La lecture antérieure des pages 35–36 de l’impression originale (pages 41–42 en numérotation zéro du PDF) montre que la ligne de total donne, selon les trois catégories d’enregistrement « ménages ordinaires » (普通戶), « ménages de bateliers » (船戶) et « temples » (寺廟), respectivement 3,737,176, 5,041 et 9,684 hommes valides, soit un total de 3,751,901 ; le nombre total d’hommes indiqué est de 11,195,392, la part des hommes valides étant de 33.51% (environ 33.5129% en recalculant sur les deux totaux). Ce tableau atteste une nomenclature démographique d’enregistrement des ménages précise, publiée à la même époque — et non des effectifs ayant reçu un entraînement militaire, des soldats en service actif, des forces armées au niveau des districts ou des chiffres effectifs de conscription. Sa nomenclature démographique de 1932 ne peut être directement divisée avec les effectifs de police de 1933 du tableau 15, les forces de police fluviales et terrestres de 1933 du tableau 16, ni avec les coûts de construction routière de 1933 ou les données financières des districts ; même à année d’observation identique, l’objet statistique et la couverture doivent encore être vérifiés séparément ; la couverture des déclarations par district, la norme d’âge des hommes valides et la nomenclature des trois catégories d’enregistrement doivent encore être contrôlées dans les notes de compilation. Les preuves de niveau A sont limitées au titre du tableau de l’édition originale, aux totaux et aux pourcentages imprimés ; la mise en œuvre et la signification militaire ne sont pas vérifiées.[15]
Le tableau 17 du vol. 5, n° 4 (1935) du Mensuel des affaires civiles du Zhejiang porte, dans l’impression originale, le titre « Tableau statistique des armes à feu et munitions des organes de sécurité publique fluviaux et terrestres du Zhejiang » (浙江省水陸公安機關槍彈統計表) ; le tableau est daté de « juin de la 23e année », soit juin de la 23e année de la République (1934), et non 1933. La lecture antérieure des pages 19–20 de l’impression originale (pages 25–26 en numérotation zéro du PDF) montre que le total du tableau continué, page 20, est de 13,203 armes à feu et 1,487,121 cartouches. Le tableau liste des organes provinciaux de sécurité publique, des unités de police fluviale et plusieurs organes au niveau des districts : on ne peut donc assimiler le total du tableau au stock d’armes d’un district donné, et encore moins aux effectifs de l’armée ou au pouvoir de commandement militaire. La statistique d’armes de juin 1934 du tableau 17, les effectifs de police de 1933 du tableau 15, les forces de police fluviales et terrestres de 1933 du tableau 16 et l’enregistrement des hommes valides de 1932 du tableau 29 relèvent de temps d’observation et d’objets différents ; avant d’avoir obtenu les registres de base portant sur les mêmes organes, à la même date et avec la même couverture, on ne peut calculer aucun ratio armes/police ni inférer une expansion armée. Les preuves de niveau A sont limitées au titre du tableau, à la date et à la ligne de total précédemment vus dans l’impression originale ; la distribution effective des armes, leur état de disponibilité et les relations de commandement entre police et armée ne sont pas vérifiés.[15]
Les 191 routes du tableau XVII des Statistiques routières du Zhejiang de 1933 (浙江省公路统计), pages 31–37 de l’impression originale, se répartissent selon l’édition originale, page par page, en 27, 29, 29, 31, 28, 26 et 21 routes, soit 191 routes au total, ce qui concorde avec le total de la page 37. Parmi les 30 groupes de districts, une route de 400 yuans, page 31, appartient au district de Xindeng, comme l’a confirmé le recoupement avec la page 31 de l’édition originale. La présente étude a fait l’objet d’une ressaisie indépendante des coûts de construction des 191 routes (par un second opérateur, sans consultation préalable des chiffres provisoires existants) : pour les 18 groupes portant un sous-total de district imprimé, la somme des sous-totaux imprimés est exactement de 496,635.960 yuans, sans le moindre écart avec le total provincial de l’impression originale ; la somme des postes détaillés concorde exactement avec le sous-total imprimé dans 17 des 18 groupes, à l’exception des seuls groupes de Jiaxing et de Wukang (voir paragraphe suivant). L’écart de 9,398.600 yuans entre les sous-totaux provisoires antérieurs et le total de l’impression originale s’est avéré, après ressaisie, provenir d’erreurs de transcription au stade provisoire (par exemple l’erreur de transcription du sous-total du district de Yuyao), et non d’un écart arithmétique de l’édition originale ; l’édition originale ne présente aucun poste non équilibré au niveau des sous-totaux et du total. Toutefois, la cohérence interne des chiffres imprimés ne prouve que l’arithmétique du tableau, et non que les coûts de construction correspondent à des paiements effectifs du fonds de district : tant que la nomenclature de couverture des coûts n’est pas vérifiée, on ne peut toujours pas prendre la longueur totale de 1,734.705 km comme dénominateur du coût unitaire de construction, et encore moins assimiler les coûts déclarés aux paiements du fonds de district.[11]
La vérification, par la ressaisie indépendante, des postes détaillés contre les sous-totaux imprimés a localisé, dans les 18 groupes avec sous-total, deux — et seulement deux — discordances. Pour le groupe de Jiaxing, la somme des montants visibles est de 56,272.980 yuans, dont le dernier poste de 400.000 yuans est clairement visible dans le groupe de Jiaxing ; en retirant ce poste, la somme des autres postes égale exactement le sous-total de district imprimé de 55,872.980 yuans. Il s’agit d’une correspondance arithmétique, insuffisante pour prouver que ce poste devrait être inclus dans le sous-total ou que l’édition originale comporte une erreur d’impression ; les derniers 400 yuans de Jiaxing et les 400 yuans du district de Xindeng mentionnés précédemment sont deux enregistrements imprimés différents, qu’il ne faut pas attribuer à tort au même district. Pour Wukang, sept postes s’étendant sur les pages 32–33 totalisent 5,790 yuans, soit 300 yuans de moins que le sous-total imprimé de 6,090 yuans ; la source précise de l’écart ne peut encore être localisée. Pour les 16 autres groupes — dont quatre postes de Lanxi totalisant 20,018.410 yuans et deux postes chiffrés de Nantian totalisant 3,000 yuans — la somme des postes concorde exactement avec le sous-total imprimé. Le montant net des deux discordances est de +100 yuans, et la somme des montants poste par poste de l’ensemble du tableau est de 496,735.960 yuans. La ressaisie a été effectuée indépendamment par le second opérateur et vérifiée groupe par groupe contre les sous-totaux imprimés ; l’attribution des coûts présentés en montants fusionnés sur plusieurs lignes suit la présentation de l’édition originale. La vérification arithmétique ci-dessus ne permet pas de conclure à une erreur d’impression, à un paiement effectif du fonds de district ou à une réception des travaux.[11]
Parmi les 30 groupes de districts, la ressaisie indépendante confirme que 12 groupes ont un sous-total de district imprimé laissé en blanc, concernant 55 routes dont les coûts de construction sont également tous sans montant indiqué ; les 18 autres groupes concernent 136 routes, dont certaines sans coût indiqué poste par poste, ou avec des montants fusionnés sur plusieurs lignes. Un blanc dans l’édition originale signifie seulement que la cellule ne porte aucun montant — ni coût nul, ni absence de levée de fonds, ni absence de dépense financière au niveau du district. La somme des 18 sous-totaux de district imprimés concordant exactement avec le total provincial de l’impression originale, il n’existe aucun écart inexpliqué entre le total provincial et les sous-totaux de district ; mais les coûts effectifs des routes des groupes en blanc, n’étant indiqués ni poste par poste, ne peuvent non plus être déduits du total : il reste à vérifier l’agrégation des coûts sur plusieurs lignes, la nomenclature d’agrégation par district et les règles de compilation de l’édition originale. Ce qui précède est la ressaisie indépendante et la vérification par classification, par le second opérateur, des 191 enregistrements imprimés — non une vérification des encaissements et décaissements en espèces.[11]
Les notes sous le tableau, page 37 de l’impression originale, fournissent la chaîne de compilation de ce tableau statistique : on ne peut s’en tenir aux seuls chiffres totaux. La note 1 indique que les matériaux du tableau proviennent des « tableaux d’enquête sur les routes de nouveau style » remplis et soumis par les districts ainsi que des dossiers du département provincial de la construction ; la note 2 indique que, si les données initialement déclarées utilisaient des unités différentes de distance ou de dimension, elles ont été uniformément converties en kilomètres et en mètres lors de l’établissement du tableau ; la note 3 délimite le champ des routes « gérées par les districts » (xianying), excluant les routes commerciales et provinciales, mais incluant les routes financées par des fonds privés sans but lucratif. Ainsi, les 1,734.705 km sont le kilométrage déclaré, converti et agrégé selon les règles de compilation, et non une longueur de routes mesurée indépendamment par la présente étude ; les 496,635.960 yuans sont le total imprimé des coûts de construction selon cette nomenclature, et non le total des paiements du fonds de district. Les trois notes de la page 37 ne donnent pas explicitement une date limite d’achèvement commune aux 191 routes : on ne peut donc substituer la date de publication de 1933 ou une note de recherche de 2026 à la vérification temporelle route par route. Les notes et le total ci-dessus sont des textes de niveau A de l’édition originale directement lus au cours du présent cycle ; l’agrégation des coûts par district et les paiements effectifs restent à vérifier.[11][17]
S’agissant du moment d’observation des statistiques routières, la publication en 1933 n’équivaut pas automatiquement à des travaux en 1933. La note de bas de page de la page web publique du journal pour l’article 2026 de Xu Yang interprète le total d’environ 1,735 km de routes gérées par les districts, page 37 de l’impression originale des Statistiques routières du Zhejiang, comme un kilométrage arrêté à 1932, et résume les sources possibles de financement des routes gérées par les districts : fonds publics du gouvernement du district, surtaxes additionnelles, dons sollicités et avances de marchands. Il s’agit d’une note et d’un indice de résumé d’une étude postérieure (niveau C) ; le présent cycle n’a pas lu le texte intégral payant de cet article, et n’a pas non plus confirmé indépendamment, à partir de l’en-tête de l’impression originale de 1933, une date limite d’observation uniforme pour les 191 routes. Elle suggère au moins deux vérifications supplémentaires : premièrement, collationner mot à mot le moment de compilation du tableau XVII et les années d’achèvement des routes ; deuxièmement, comptabiliser séparément, pour chaque route, la source des fonds, le coût du projet, le paiement effectif du fonds de district et les avances de marchands. On ne peut donc prendre la date d’impression de 1933 pour le kilométrage nouvellement construit de l’année, ni considérer l’ensemble des coûts de construction du tableau comme des dépenses des finances des districts.[11][17]
Le Règlement provisoire de récompense et de sanction des chefs de district pour la construction routière de 1933 (浙江省各縣縣長築路獎懲暫行規程) (Mensuel des affaires civiles du Zhejiang, vol. 3, n° 3–4, page 45 de l’impression originale) intègre la performance des chefs de district (xianzhang) en matière de construction routière à l’évaluation provinciale du personnel. L’article 2 énumère les motifs de récompense : achèvement dans les délais, construction routière par corvée (levée de main-d’œuvre), levée de fonds routiers, recours à des marchands pour la construction en cas de difficultés financières, et mobilisation des villages pour la construction routière ; l’article 3 énumère les cas de manquement : dépassement des délais, insuffisance de la corvée ou de la levée de fonds, non-respect des règlements ou supervision défaillante entraînant l’arrêt des travaux, et dilapidation des fonds de travaux. L’article 4 divise les récompenses en inscription au mérite, certificats, médailles et avancement ; il convient surtout de distinguer les compétences d’instruction de l’article 5 : l’inscription au mérite est vérifiée par le département de la construction conjointement avec le département des affaires civiles, tandis que les certificats, les médailles et l’avancement sont soumis par les deux départements au gouvernement provincial pour instruction. L’article 6 pose en principe l’évaluation de fin d’année, tout en permettant au département de la construction, dans des cas particuliers, d’agir à tout moment conformément au règlement. L’impression originale utilise « 徵工 » (corvée) : on ne peut le confondre avec le « travail bénévole » (yigong) volontaire, ni prouver, sur le seul règlement, qu’un district donné ait effectivement imposé la corvée. Ce règlement prouve la conception institutionnelle de la supervision administrative provinciale, insuffisante pour présumer qu’un chef de district ait effectivement été récompensé ou sanctionné, que des routes aient été achevées ou que le fonds de district ait payé.[9]
Le tableau 5 du vol. 5, n° 4 (1935) du Mensuel des affaires civiles du Zhejiang donne, pour les récompenses et sanctions des chefs de district de l’année 1933, les « nombres d’occurrences, de districts, de personnes et d’affaires ». Les occurrences de grand mérite, de mérite ordinaire et de citation sont respectivement de 13, 33 et 9 ; les occurrences de révocation, de rétrogradation, de grande faute, de faute ordinaire et d’avertissement sont de 1, 2, 94, 86 et 91. Le nombre d’occurrences n’est pas le nombre de personnes récompensées ou sanctionnées, et les nombres de districts entre catégories ne peuvent être directement additionnés en un nombre de districts indépendants. Plus important encore, ce tableau n’indique pas si les récompenses et sanctions sont liées à des projets routiers : on ne peut donc attribuer aucune occurrence de récompense ou de sanction à la mise en œuvre du Règlement provisoire de récompense et de sanction des chefs de district pour la construction routière. Ce n’est qu’en appariant un par un, pour des chefs de district homonymes, l’ordre concret de récompense ou de sanction, le projet de construction routière, le mandat et l’année, qu’on pourra tester l’exécution de ce règlement.[15]
VI. La loi fédérale américaine sur les routes de 1921 : une comparaison non isomorphe de finances coopératives
La loi fédérale américaine sur les routes de 1921 (Federal Highway Act) comporte quatre nœuds de procédure aux effets juridiques différents. Premièrement, l’article 21 permet d’abord de déduire jusqu’à 2.5% de frais administratifs et de recherche, puis répartit le solde selon trois facteurs de poids égal — la superficie de l’État, la population et le kilométrage des tournées postales rurales et des routes en étoile — chaque État recevant au moins 0.5% du total ; il ne s’agit que d’un quota d’allocation statutaire au niveau de l’État. Deuxièmement, l’article 10 dispose que ce n’est qu’après que le gouverneur a certifié que son État satisfait aux exigences légales et que le secrétaire à l’Agriculture l’a reconnu, que le secrétaire au Trésor rend disponible l’allocation de l’État ; l’article 11 exige que le département des routes de l’État soumette les projets concrets avec leurs plans, spécifications et estimations, et, après examen et approbation, le Trésor réserve en outre la part fédérale du projet. La disponibilité du quota au niveau de l’État, l’approbation du projet et la réservation du projet ont chacune une signification juridique ; le paiement effectif est en outre soumis à la vérification des travaux et à la procédure de paiement de l’article 13. Troisièmement, le département des routes de l’État est chargé de la supervision des travaux : seuls l’avancement conforme des travaux et les coûts approuvés peuvent déclencher le paiement effectif des fonds fédéraux ; le paiement au niveau du projet exige des pièces indépendantes. Quatrièmement, l’article 14 institue en outre une obligation d’entretien et une procédure de correction en cas de manquement, et l’article 19 exige un rapport annuel au Congrès sur l’état des travaux, l’allocation des fonds, les recettes et les dépenses poste par poste ; le rapport fournit une piste d’audit globale, mais les paiements concrets exigent encore l’examen des pièces de projet. Les articles 2 et 7 permettent de comptabiliser les fonds levés par les collectivités sous-étatiques, sous le contrôle direct du département des routes de l’État, dans les fonds de contrepartie de l’État ; la disposition d’environ 7% de l’article 6 porte sur l’étendue de la désignation du système routier admissible, et non sur un taux d’achèvement. En conséquence, l’allocation de l’État, la levée de fonds du comté et le kilométrage routier n’appartiennent qu’à des registres administratifs de niveaux différents ; le paiement final d’un projet au niveau du comté exige d’autres pièces ; l’État américain et le district chinois se situent également à des niveaux constitutionnels différents.[12]
L’article 13 distingue en outre le paiement à l’achèvement du paiement d’avancement des travaux en deux conditions : ce n’est qu’après que le secrétaire à l’Agriculture a vérifié que les travaux sont conformes aux plans et spécifications approuvés qu’il ordonne le versement à l’organe compétent de l’État des fonds réservés au projet ; pendant les travaux, des paiements échelonnés peuvent être effectués à discrétion, mais leur montant cumulé ne peut dépasser la part fédérale correspondant à la valeur de la main-d’œuvre et des matériaux effectivement engagés et conformes aux spécifications du plan. Sur le bon de paiement émis par le secrétaire à l’Agriculture, le secrétaire au Trésor remet les fonds au fonctionnaire ou à l’organisme de garde désigné par le département des routes de l’État et habilité par la loi de l’État à recevoir les fonds publics de l’État. Le destinataire du paiement fédéral n’est donc pas nécessairement le fonds du comté ; ce n’est qu’en confrontant poste par poste les bons de paiement, les registres d’encaissement de l’État et les livres de comptes au niveau du comté qu’on peut confirmer si les fonds sont effectivement entrés dans les finances du comté.[12]
La comparaison des statistiques routières transnationales est d’abord contrainte par la définition légale des routes et le champ d’admissibilité des projets. L’article 2 de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 inclut dans la définition de « route » (highway) l’emprise, les ponts, les installations de drainage, la signalisation et les dispositifs de protection, mais exclut en principe les routes et rues situées dans les municipalités autonomes de 2,500 habitants ou plus au dernier recensement ; une exception particulière n’existe que lorsque l’espacement moyen des maisons le long du tronçon concerné dépasse 200 pieds dans un rayon d’un mille. L’article 8 exige que le revêtement et les matériaux des routes subventionnées soient adaptés à la circulation existante et prévue ; l’article 9 dispose que les routes construites ou reconstruites en vertu de la loi ne peuvent être soumises à péage, et exige en principe que les routes principales ou inter-États construites après l’adoption de la loi aient une chaussée d’au moins 18 pieds de large, tout en permettant au secrétaire à l’Agriculture de reconnaître des exceptions fondées sur le relief, le coût, les besoins de circulation ou des obstacles juridiques. En comparaison, le tableau XVII du Zhejiang de 1933 est établi selon le champ des routes « gérées par les districts » (xianying), excluant les routes provinciales et commerciales, mais incluant les routes financées par des fonds privés sans but lucratif. Les deux ensembles de données n’ont aucun dénominateur commun avéré quant à la définition légale, aux tronçons urbains, aux normes de travaux et au sujet statistique : on ne peut donc pas calculer directement, à partir des 191 routes et des 1,734.705 km face au kilométrage des routes américaines subventionnées par le fédéral, une couverture relative, une efficacité financière ou un degré d’autonomie.[11][12]
La délimitation par l’article 2 de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 des « coûts de construction » fournit en outre une limite de nomenclature facilement négligée : l’article inclut dans la « construction » la supervision, l’inspection, la construction routière effective et les dépenses accessoires connexes, mais exclut explicitement les coûts de tracé, d’arpentage, de cartographie et d’acquisition des droits d’usage des emprises routières ; la « reconstruction » désigne par ailleurs l’élargissement ou la reconstruction visant à former une route continue et suffisante pour la circulation. L’article 11 dispose en outre que, dans l’estimation d’un projet, l’ingénierie, l’inspection et les imprévus ne peuvent au total dépasser 10% du coût total estimé des travaux. Ce sont là des définitions de coûts et des plafonds d’estimation propres au régime américain de subventions fédérales — ni des rubriques comptables uniformes pour l’ensemble des dépenses routières des États, et elles ne prouvent pas non plus que les « coûts de construction » du tableau XVII du Zhejiang de 1933 excluaient des coûts de même nature. En l’absence des livres de comptes de projets, des classifications de coûts et des pièces de paiement effectif des deux lieux, on ne peut comparer les prix unitaires de travaux ni l’efficacité financière sur la base de colonnes de coûts homonymes.[11][12]
L’article 11 dispose en outre que la part fédérale réservée à un projet concret ne peut en principe dépasser 50% du coût total estimé du projet approuvé. Si la superficie des terres publiques non attribuées d’un État dépasse 5% de la superficie totale de l’État, le plafond de la part fédérale peut être relevé en outre de la moitié de cette proportion de terres publiques ; le plafond de paiement par mille préexistant fait également l’objet d’une disposition d’ajustement proportionnel correspondante. Ces 50% portent sur le coût estimé d’un projet individuel et le plafond de la réserve fédérale — ce n’est ni la limite de 60% de l’article 6 sur la configuration des subventions entre catégories de routes au sein de l’État, ni la proportion de paiements déjà effectués prévue à l’article 13. Pour prouver qu’un État a reçu des fonds, il faut encore vérifier l’estimation approuvée, l’avancement des travaux et le bon de paiement du Trésor. Les proportions ci-dessus ne s’appliquent pas à l’estimation directe des sources de financement des routes de district du Zhejiang de 1933.[12]
L’article 12 dispose que la construction et la reconstruction des routes subventionnées par le fédéral, ainsi que leurs contrats, plans, spécifications et estimations, sont pris en charge par le département des routes de l’État, sous réserve de l’approbation du secrétaire à l’Agriculture ; les travaux sont exécutés conformément à la loi de l’État, sous la supervision directe du département des routes de l’État, et soumis à l’inspection et à l’approbation fédérales. L’article 14 vise quant à lui le manquement à l’entretien après achèvement : après notification du secrétaire à l’Agriculture au département des routes de l’État, l’État dispose de 90 jours pour rétablir un état d’entretien approprié ; passé ce délai sans correction, le fédéral peut organiser les réparations, imputer les coûts sur l’allocation fédérale de l’État et suspendre l’approbation d’autres projets de l’État. Après remboursement par l’État des dépenses fédérales de réparation par substitution, les montants concernés sont intégrés au fonds routier fédéral pour redistribution, et l’approbation des projets ne peut reprendre que conformément à la loi. Les articles 12 à 14 forment ainsi une chaîne continue de responsabilité « l’État exécute — le fédéral inspecte — paiement conforme — correction de l’entretien », mais la disposition légale elle-même ne prouve qu’aucun État ait fait l’objet d’une réparation par substitution, et ne permet pas non plus de déduire en sens inverse l’achèvement effectif, la comptabilisation ou la sanction des routes de district du Zhejiang.[12]
Les responsabilités comptables et de publicité de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 comprennent en outre un dispositif indépendant, non tributaire des paiements individuels. L’article 4 charge le secrétaire à l’Agriculture de créer un service comptable et de concevoir et mettre en œuvre des méthodes de tenue des livres ; l’article 15 exige la publication, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur de la loi, des cartes des systèmes de routes principales et secondaires ainsi que des routes forestières sélectionnés et approuvés, puis au moins chaque année des cartes complémentaires ; l’article 19 exige que le secrétaire à l’Agriculture fasse rapport au Congrès, chaque année au plus tard le premier lundi de décembre, sur l’avancement des travaux, l’allocation des crédits, les recettes et dépenses poste par poste de l’exercice précédent ainsi que les frais de personnel et de déplacement. Ces trois dispositions créent respectivement les obligations légales d’un système comptable, d’un inventaire géographique des projets et d’un rapport de supervision parlementaire. Elles suggèrent que l’étude des routes de district du Zhejiang ne peut se limiter à comparer le kilométrage total des routes, mais doit aussi rechercher les tableaux d’enquête originaux remplis par les districts, les dossiers de projets du département de la construction, les livres d’encaissements et de paiements et les inventaires annuels de travaux ; mais l’obligation légale américaine de rapport ne prouve pas elle-même que les rapports aient été soumis à temps, et encore moins que le Zhejiang ait connu un même régime de publicité.[11][12]
Ce dispositif n’est pas juridiquement isomorphe avec le système de récompense et de sanction du personnel des chefs de district du Zhejiang de 1933. Le gouvernement fédéral américain contraint les États par l’admissibilité des projets, les conditions de subvention et les approbations ultérieures ; les organes provinciaux du Zhejiang contraignent les districts par l’approbation budgétaire et l’évaluation des chefs de district ; le premier ne prouve pas que le comté américain ait le statut de membre fédéral, et le second ne prouve pas non plus, du seul fait que le district est chargé des routes, son indépendance financière. L’objet valide de la comparaison transnationale est la chaîne de décision et de responsabilité, et non la division directe entre les deux lieux du kilométrage routier, des proportions de fonds ou du « degré d’autonomie ». L’adoption par le comité du gouvernement provincial de la proposition de suppression du bureau des finances du district de Deqing montre que les organes provinciaux du Zhejiang pouvaient prendre des décisions portant sur la forme organisationnelle d’un organe financier de district donné ; l’article 12 de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 réserve quant à lui au département des routes de l’État le rôle d’organe de prise en charge et de supervision des travaux, le secrétaire fédéral à l’Agriculture examinant les plans, les spécifications et les estimations. Le premier concerne une décision d’organisation d’un organe au niveau du district, le second l’examen des conditions de subvention fédérale pour des travaux au niveau de l’État. Le pouvoir d’organisation institutionnelle, le pouvoir d’approbation budgétaire, le pouvoir de supervision des travaux et le pouvoir de décision de paiement doivent donc être comparés séparément.[9][12]
La définition des « State funds » (fonds d’État) à l’article 2 de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 révèle tout particulièrement la distinction entre la levée de fonds au niveau du comté et le contrôle au niveau de l’État : les fonds levés légalement par l’État ou ses subdivisions politiques ne sont inclus dans les fonds d’État au sens de la loi que lorsque le département des routes de l’État en contrôle directement la dépense. L’article 7 exige en principe que l’État, avant l’approbation fédérale d’un projet concret, ait d’abord prévu les fonds correspondant à ses obligations annuelles de construction, de reconstruction et d’entretien, mais il doit être lu conjointement avec l’exception transitoire à durée limitée de l’article 24 ; l’article 6 exige en outre que l’État désigne un système routier subventionné par le fédéral ne dépassant pas 7% du kilométrage total des routes de l’État, en distinguant les routes principales ou inter-États des routes secondaires ou inter-comtés. Ces dispositions répartissent la levée de fonds locale, le contrôle des projets au niveau de l’État et l’examen fédéral d’admissibilité en nœuds différents. Bien que les projets routiers de 1933 au niveau des districts du Zhejiang aient pu être financés ou exécutés par les districts, le budget des nouvelles entreprises restait soumis à l’approbation du département provincial des finances et des autorités compétentes ; ce qui est comparable entre les deux, c’est la procédure de contrôle des fonds et d’approbation des projets, et non l’assimilation du département des routes d’un État américain et du gouvernement d’un district du Zhejiang à des membres fédéraux de même niveau.[9][12]
L’article 6 de la même loi impose en outre une restriction conditionnelle à l’emploi des subventions fédérales au sein de l’État : tant que les dispositions pour l’amélioration globale du système des routes principales ou inter-États n’ont pas été achevées, la part des subventions fédérales reçues par un État affectée en principe aux routes principales ou inter-États ne peut dépasser 60% ; mais, avec l’accord du département des routes de l’État, le secrétaire à l’Agriculture peut approuver un dépassement de cette proportion. Ces 60% sont une limite de configuration des dépenses des subventions fédérales entre catégories de routes, et non une proportion de paiement fédéral pour un projet donné ; ils diffèrent, par le dénominateur et les conditions d’application, des deux autres limites — le système routier subventionné par le fédéral ne dépassant pas 7% du kilométrage total des routes de l’État, et le kilométrage des routes principales ne dépassant pas les trois septièmes du kilométrage du système subventionnable. On ne peut additionner ces trois pourcentages, ni en déduire la charge financière des routes de district du Zhejiang.[12]
La condition préalable des fonds d’État de l’article 7 comporte toutefois une exception transitoire explicite. L’article 24 de la loi fédérale sur les routes de 1921 dispose que, si la constitution ou les lois alors en vigueur d’un État ne lui permettent pas de lever des recettes pour la construction, la reconstruction ou l’entretien des routes, pourvu que le secrétaire à l’Agriculture constate que l’État s’est conformé à la loi dans la mesure permise par sa constitution et ses lois en vigueur, les projets de cet État doivent néanmoins continuer d’être approuvés pendant les trois ans suivant l’adoption de la loi. Cet article traite de la relation transitoire entre l’obstacle juridique à la levée de fonds au sein de l’État et l’approbation fédérale des projets : il n’exonère pas durablement de la responsabilité des fonds d’État, ne prouve pas qu’un État concret ait obtenu une approbation d’exception, et encore moins que des fonds de travaux aient été versés. Pour comparer la procédure d’approbation provinciale des budgets de district du Zhejiang de 1933, il faut séparer l’exigence américaine générale de contrepartie de cette exception à durée limitée, et examiner le fonctionnement effectif à partir de la loi de l’État, de la constatation de conformité, de l’approbation des projets et des pièces de paiement.[12]
L’article 21 de la même loi ajoute encore une dimension temporelle entre le « quota alloué » et le « montant déjà dépensé » : les fonds alloués à un État peuvent en principe être utilisés jusqu’à la fin du deuxième exercice suivant l’exercice d’allocation ; les fonds non utilisés à l’échéance doivent être redistribués aux États dans les soixante jours conformément à l’article. L’article 22 fixe en outre la procédure temporelle par laquelle le secrétaire à l’Agriculture notifie au secrétaire au Trésor et aux départements des routes des États les déductions administratives et les allocations des États. Ainsi, même si l’on trouve l’avis d’allocation fédérale d’un État pour une année donnée, il faut encore vérifier la réservation du projet concret, l’encaissement au niveau de l’État, les paiements d’avancement et la redistribution à l’échéance pour établir le flux financier final. Le tableau des routes de district du Zhejiang de 1933 ne comporte aucun mécanisme correspondant d’allocation annuelle fédérale : les chiffres annuels des deux ne peuvent donc être traités comme des montants de paiement effectif de même signification.[11][12]
L’article 23 de la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 institue en outre un régime spécial pour les routes et sentiers forestiers, distinct des routes ordinaires subventionnées par le fédéral au niveau des États. Le paragraphe (b) de l’article 23 permet au secrétaire à l’Agriculture d’accepter la coopération des territoires, des États et de leurs subdivisions politiques locales, sans en faire une condition nécessaire ; le paragraphe (c) permet au secrétaire à l’Agriculture de conclure directement avec les territoires, les États ou leurs subdivisions politiques locales des contrats de construction, de reconstruction ou d’entretien de routes et sentiers forestiers. Le fait que la subdivision politique locale puisse ici devenir partie à un contrat spécial ne signifie pas qu’elle acquière le statut de membre fédéral américain, et on ne peut pas non plus appliquer automatiquement le canal de financement des routes forestières de l’article 23 à la subvention ordinaire des routes d’État des articles 6 à 14. Pour la comparaison avec les routes « gérées par les districts » (xianying) dans la statistique du Zhejiang de 1933, il faut d’abord établir séparément la catégorie de travaux, la partie contractante statutaire, la source des fonds et le sujet payeur, avant de discuter du pouvoir d’exécution local.[11][12]
VII. La Constitution de 1947 : garanties de l’autonomie de district et problèmes de mise en œuvre
La Constitution de la République de Chine (1947) (中華民國憲法) répartit par couches, selon la nature des affaires, les compétences du centre, de la province et du district. L’article 107 énumère les matières que le centre légifère et exécute ; l’article 108 permet de confier à la province et aux districts l’exécution de matières législatives du centre ; l’article 109 fixe les matières que la province légifère et exécute, ou confie aux districts ; l’article 110 énumère les matières que le district légifère et exécute, y compris les domaines correspondants des finances et des travaux publics. L’article 111 répartit les matières non énumérées selon leur nature nationale, provinciale ou de district, les litiges étant tranchés par le Yuan législatif. Les articles 121 à 127 règlent en outre l’autonomie de district, l’assemblée de district élue au suffrage, le chef de district (xianzhang) élu au suffrage, ainsi que les affaires confiées par le centre et la province. Le dispositif d’élection du chef de district à l’article 126 diffère de la nomination du magistrat de district (xianzhishi) par le gouverneur de province sous le régime du Zhejiang de 1921, mais cette différence normative ne prouve pas que les districts aient tenu des élections après la guerre, et encore moins que les budgets routiers et les paiements du fonds de district aient été réalisés.[5][13]
Le mode de formation des dirigeants locaux dans la Constitution de la République de Chine (1947) comprend également l’échelon provincial : on ne peut comparer les seuls chefs de district. L’article 112 permet à la province de convoquer une assemblée des représentants du peuple provincial pour élaborer une loi d’autonomie provinciale non contraire à la Constitution ; l’article 113 exige que les membres de l’assemblée provinciale soient élus par le peuple provincial, et dispose que le gouverneur de province est élu par le peuple provincial ; les articles 124 et 126 disposent respectivement l’élection au suffrage des membres de l’assemblée de district et du chef de district. L’article 127 exige toujours que le chef de district exécute les affaires confiées par le centre et la province. Ainsi, l’élection au suffrage aux niveaux provincial et de district et l’administration des affaires confiées peuvent coexister normativement en 1947, mais cela ne prouve pas que les provinces aient effectivement élu des gouverneurs, et on ne peut pas non plus réécrire rétrospectivement le dispositif d’élection du gouverneur de province de 1947 comme un fait de mise en œuvre de la Constitution du Zhejiang de 1921 ou du système de récompense et de sanction des chefs de district pour la construction routière de 1933.[5][9][13]
La comparaison financière doit encore distinguer le numérateur et le dénominateur des proportions de dépenses. Les 20% minimaux de dépenses d’éducation provinciales de l’article 110 de la Constitution du Zhejiang de 1921 se réfèrent aux dépenses annuelles du budget provincial de l’époque ; l’article 164 de la Constitution de la République de Chine (1947) fixe quant à lui, en les regroupant, les dépenses d’éducation, de recherche scientifique et d’œuvres culturelles à au moins 15% du budget central, 25% du budget provincial et 35% des budgets des villes et districts. Ce dernier est un plancher budgétaire normatif couvrant plusieurs niveaux de gouvernement et trois catégories de dépenses : on ne peut prouver directement, par « 25% > 20% », une hausse effective des investissements éducatifs provinciaux, et encore moins déduire de la règle des 35% pour les villes et districts que le fonds de district du Zhejiang de 1933 disposait de fonds disponibles correspondants. Avant de comparer, il faut vérifier les classifications comptables de chaque période, les bases budgétaires, la force juridique et les comptes définitifs d’exécution.[5][13]
La compétence routière doit encore être subdivisée selon la nature des routes : le paragraphe 5 de l’article 107 classe les routes nationales parmi les matières du centre ; le paragraphe 9 de l’article 108 porte sur les communications fluviales et terrestres traversant plus de deux provinces ; l’article 109 énumère les communications et les travaux publics provinciaux ; l’article 110, les communications et les travaux publics de district ; l’article 111 ne fait qu’une répartition résiduelle des matières non énumérées. Par conséquent, des travaux exécutés sur le territoire d’un district n’équivalent pas nécessairement à un pouvoir fiscal indépendant du district, à un pouvoir d’approbation budgétaire ou à une responsabilité finale de paiement.[13]
La hiérarchie juridique exige encore de distinguer l’article 116 de l’article 125 : le premier dispose que les règlements provinciaux contraires aux lois nationales sont nuls, l’article 117 confiant au Yuan judiciaire l’interprétation des doutes de contrariété ; le second dispose que les règlements particuliers de district contraires aux lois nationales ou aux règlements provinciaux sont nuls. Les règles de nullité, le pouvoir d’interprétation et l’approbation des allocations de travaux relèvent de maillons institutionnels différents : on ne peut en déduire qu’un district donné a obtenu une allocation ou achevé des travaux routiers.[13]
La stratification des routes et de la police dans la Constitution de la République de Chine (1947) ne se résume pas simplement aux « communications locales » : le paragraphe 5 de l’article 107 classe les routes nationales parmi les matières que le centre légifère et exécute ; le paragraphe 9 de l’article 108 classe le transport fluvial et terrestre traversant plus de deux provinces parmi les matières législatives du centre, pouvant être confiées à l’exécution de la province et des districts ; les paragraphes 1 et 6 de l’article 109 règlent les communications et les travaux provinciaux ; les paragraphes 1 et 5 de l’article 110, les communications et les travaux de district. Sur le plan financier, le paragraphe 7 de l’article 107 confie au centre la répartition des impôts nationaux, provinciaux et de district, et le paragraphe 7 de l’article 109 ainsi que le paragraphe 6 de l’article 110 portent respectivement sur les finances et la fiscalité de la province et du district. Le système policier relève du paragraphe 17 de l’article 108 ; la mise en œuvre de la police provinciale et la mise en œuvre de la garde de district sont respectivement énumérées au paragraphe 10 de l’article 109 et au paragraphe 9 de l’article 110 ; l’article 127 exige en même temps que le chef de district exécute les affaires confiées par le centre et la province. Les catégories de routes, les pouvoirs législatifs, les niveaux d’exécution, les sources financières et les fonctions de police doivent donc être distingués poste par poste ; ces normes de 1947 ne peuvent servir de preuve des dépenses routières effectives ni de la configuration des forces de police du Zhejiang de 1933.[13]
À la différence du mécanisme d’attribution des compétences décrit précédemment, la loi d’autonomie provinciale dispose d’une procédure spéciale d’examen et de traitement des obstacles : l’article 114 prévoit l’examen de constitutionnalité de la loi d’autonomie provinciale, et l’article 115 prévoit que, lorsque la mise en œuvre de la loi d’autonomie provinciale rencontre un obstacle majeur, le Yuan judiciaire convoque les parties concernées pour recueillir leurs avis et les présidents des Cinq Yuans proposent une solution. Ce mécanisme diffère de l’approbation administrative des projets de routes de district, et ne peut encore moins remplacer un ordre d’allocation, un reçu du fonds de district ou des comptes définitifs.[13]
Les normes financières et l’exécution des travaux doivent être analysées selon deux chaînes de preuve distinctes. La subvention du trésor national en cas d’insuffisance des fonds pour les matières provinciales, prévue à l’article 109, est soumise à des conditions telles que l’insuffisance des fonds provinciaux et le vote du Yuan législatif ; l’article 147 prévoit en outre une assistance appropriée du centre aux provinces économiquement pauvres et de la province aux districts économiquement pauvres — les deux ne peuvent être confondus en une même allocation inconditionnelle au niveau du district. Même en présence d’une obligation légale de subvention, il faut encore vérifier niveau par niveau la compétence statutaire, l’approbation budgétaire, l’ordre administratif d’allocation, les pièces effectives d’encaissement et de paiement, ainsi que l’audit des comptes définitifs. La statistique des coûts de construction routière du Zhejiang de 1933 enregistre les coûts de construction dans le champ déclaré, insuffisante pour remplacer les preuves d’encaissement et de paiement du fonds de district et de réception des travaux ; les articles de la Constitution de 1947 ne peuvent pas non plus être projetés rétrospectivement comme des faits de mise en œuvre de 1933.[10][11][13]
L’article 164 de la Constitution de la République de Chine (1947) fixe en outre des proportions budgétaires minimales par niveau pour les dépenses d’éducation, de science et de culture : le centre pas moins de 15% de son budget total respectif, la province pas moins de 25%, les villes et districts pas moins de 35%. L’article 163 dispose en outre que les dépenses d’éducation et de culture des régions reculées et pauvres sont subventionnées par le trésor national. Avec l’article 147 sur l’assistance appropriée aux provinces et districts économiquement pauvres, ils répondent respectivement aux questions de la priorité budgétaire, de la subvention éducative régionale et de l’équilibre économique — aucun ne peut être directement traité comme une allocation pour la construction routière. La règle de l’article 110 de la Constitution du Zhejiang de 1921, fixant les dépenses d’éducation à au moins 20% des dépenses annuelles du budget provincial, diffère de l’article 164 de la Constitution nationale de 1947 quant à l’année, à l’organe applicable et à la force juridique ; on ne peut encore moins soustraire les 20% provinciaux de 1921 des 35% des villes et districts de 1947 pour proclamer que l’autonomie financière des districts a augmenté de 15 points de pourcentage. La comparaison exige d’abord d’unifier le sujet budgétaire, le dénominateur, les rubriques de dépenses et les preuves d’exécution effective.[5][13]
Le dixième amendement de la Constitution américaine ne confère pas au comté le statut de membre fédéral d’un État ; l’arrêt Hunter v. City of Pittsburgh (1907) porte sur les pouvoirs gouvernementaux de l’État à l’égard de la personne morale municipale et sur les arrangements de fusion, et ne peut être étendu sans limite en une règle d’autonomie uniforme pour tous les comtés américains. L’inscription directe des compétences de district dans la constitution nationale chinoise de 1947 constitue, face au statut des gouvernements locaux au sein des États américains, une différence digne de comparaison ; mais la conception normative de 1947 ne peut être projetée rétrospectivement comme une autonomie financière déjà mise en œuvre dans le Zhejiang de 1933, et on ne peut pas non plus déduire du seul texte les élections effectives et le fonctionnement fiscal des districts d’après-guerre.[13][14]
La garantie de la circulation intérieure des marchandises de l’article 148 doit encore être analysée séparément de la répartition des compétences des articles 107 à 111 : le principe de l’unité du marché national ne répond pas à lui seul à la question de savoir si un district donné a le pouvoir de décider du budget, de percevoir une nomenclature fiscale déterminée ou de gérer un projet routier. Discuter séparément les règles du marché intérieur et les compétences d’autonomie des districts permet d’éviter de confondre la liberté du commerce avec l’indépendance financière du district.[13]
VIII. Interprétation et conclusions
La question de l’autonomie locale dans la Chine moderne ne peut être réduite à la proposition unique selon laquelle « le pouvoir provincial serait trop grand » ou « la centralisation trop forte ». Les règlements d’autonomie de 1909, la constitution provinciale de 1921, la constitution nationale de 1923, la Loi provisoire de la période de tutelle politique de 1931, le projet de constitution de 1936 et la Constitution de 1947 proposent des combinaisons différentes entre l’énumération des affaires, la responsabilité financière, la représentation locale et le commandement administratif. Les archives institutionnelles du Zhejiang de 1933 révèlent un mécanisme plus concret : lorsque la source fiscale, l’approbation budgétaire, l’exécution des travaux, la nomination et la révocation des dirigeants et la responsabilité d’audit relèvent de niveaux différents, le district peut avoir des devoirs statutaires sans nécessairement disposer de l’ensemble des outils pour les accomplir et les assumer ; l’organe supérieur, détenteur du pouvoir d’approbation, n’assume pas nécessairement le coût correspondant du projet. La rupture de la chaîne de responsabilité rend la performance institutionnelle difficile à identifier.
La comparaison trans-institutionnelle doit encore expliciter une triple incommensurabilité : premièrement, l’audit du trésor provincial de la Constitution du Zhejiang et la statistique des coûts de construction des routes de district de 1933 ne relèvent pas du même sujet comptable ; deuxièmement, la contrepartie des États, l’allocation des quotas et le remboursement des projets dans la loi fédérale américaine sur les routes de 1921 ne sont pas des indicateurs directs du pouvoir d’autonomie des districts ; troisièmement, la Constitution nationale de 1923, le projet de constitution non appliqué de 1936 et la Constitution de 1947 appartiennent à des niveaux différents de force juridique. En conséquence, l’unité de comparaison du présent article est la chaîne de procédure — « qui propose, approuve, lève des fonds, exécute, comptabilise et assume la responsabilité conformément à la loi » — et non l’analogie directe entre les trois noms de province, de district et d’État. Ce n’est qu’en appariant une par une, pour chaque projet, la compétence juridique, la décision budgétaire, la pièce de paiement et la réception des travaux, qu’un jugement empirique sur la performance institutionnelle devient possible.
La présente étude distingue trois niveaux de preuve entre la compétence statutaire, la statistique administrative et le paiement effectif : les constitutions provinciale et nationale définissent la compétence telle qu’elle devrait être, le tableau des routes de district reflète l’étendue déclarée des travaux, et le paiement du fonds de district doit être vérifié par les comptes définitifs et les bons de paiement. Le régime américain de finances coopératives de 1921 fournit une coordonnée de comparaison pour l’approbation des projets, l’allocation et la responsabilité d’entretien, dont les conditions d’application diffèrent du système sino-provincial et de district. La question de savoir s’il existe une filiation textuelle directe entre la Constitution du Zhejiang de 1921 et la Constitution de la République de Chine (1947) exige encore la vérification des rédacteurs, des procès-verbaux de réunions et des variantes des projets. L’efficacité institutionnelle de l’autonomie locale dépend de la formation d’une contrainte cohérente entre la compétence statutaire, les finances disponibles, l’autorisation démocratique, la supervision administrative et les archives d’exécution auditables.[11][12][13]
L’interprétation du présent article doit encore accepter la réfutation au niveau des projets : ce n’est qu’en appariant une par une, pour un même projet de route de district, la délibération, l’approbation budgétaire, les livres de comptes, le contrat, le certificat de réception et la pièce de paiement, qu’on peut tester si la responsabilité statutaire correspond au contrôle des ressources et à l’exécution effective. L’examen provincial peut aussi améliorer le contrôle technique et la coordination inter-districts, plutôt que de causer seulement des retards ; il convient de comparer des projets aux sources de financement, aux capacités de district, à l’ordre d’approbation et aux archives d’achèvement proches, afin de distinguer la supervision obstructive de la coordination bénéfique. Le présent article propose un mécanisme testable, et n’a pas estimé l’effet causal de la configuration du pouvoir d’approbation sur les résultats routiers.
Références et niveaux de sources
[1] 1909《城鎮鄉地方自治章程》，历史转录，B：https://zh.wikisource.org/wiki/城鎮鄉地方自治章程 。
[2] 1912《中華民國臨時約法》，历史法律文本。原始扫描：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-13jh001746-47256_中華民國臨時約法.pdf 。
[3] 湖南省议会1922年5月20日通电、6月17日宣言，历史转录，B：https://zh.wikisource.org/wiki/湖南省議會應付時局主張聯省主義宣言 。
[4] 孙中山1924《建國大綱》，历史转录，B：https://zh.wikisource.org/wiki/建國大綱 。
[5] 1921《浙江省宪法》及施行法，《浙江省法匯編》原印部分条文已核，其他B：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-12jh003053-43593_浙江省法匯編.pdf 。
[6] 1923《中華民國憲法》，擷華印書局原印第35—37页，第128条第2—6款已据原印核验，规范文本证据A级：第2款县长直选附司法独立及下级自治完成条件；第3款县留成省税不超过十分之四；第4款保护县财产及自治经费；第5款灾害或经费不足补助须经省务院及省议会议决，由省库支付；第6款县须遵行国家与省的法律。A级仅指原印法条，不证明补助支付或选举实施。原印：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC416-11jh007322-56095_中華民國憲法.pdf 。历史英文转录：https://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_the_Republic_of_China_(1923) 。
[7] 1931《中華民國訓政時期約法》，历史转录，B：https://zh.wikisource.org/wiki/中華民國訓政時期約法 。
[8] 1936《五五憲草》，未施行草案，历史转录，B：https://zh.wikisource.org/wiki/五五憲草 。
[9] 1933《浙江民政月刊》第3卷第3—4期，《浙江省各縣縣長築路獎懲暫行規程》，原印第45页，原影：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24509_浙江民政月刊_1933年3卷3–04期.pdf ；第3卷第5—6期，《浙江省各縣編制地方預算暫行辦法》，原印第28—29页（PDF零基34—35），原影：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24510_浙江民政月刊_1933年3卷5–06期.pdf ；《浙江省政府行政報告》1933年第5期，原印第10—11页（PDF零基18、20），省政府第578次、第582次会议议决摘要，原影：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J001967-52459_浙江省政府行政報告_1933年5期.pdf 。A级仅限本轮直接目视核读的上述原印条款、议决及既有已核规程条款；会议通过不等于县级执行，具体县财政账册、人员任免及工程付款未核。
[10] 1933内政部《內政調查統計表》第4期，原印第1、3—6页，A：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J001184-40473_內政調查統計表_1933年4期.pdf 。
[11] 1933《浙江省公路統計》第十七表，原印第31—37页；第37页合计及三项编制注释已直接核对（县填新式道路调查表与建设厅案卷、异单位换算、县营道路范围）。A级指原印影像、表头、总计与注释；全部191条建筑费已经第二操作者独立复录：18个印列县小计之和与原印总计恰合，逐笔分项仅嘉兴（多400.000元）、武康（少300.000元）两组与印列小计不一致；算术核对不据此证明县库实付。原始影印：https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC511-027032013015344-16332_浙江省公路統計.pdf 。
[12] U.S. Federal Highway Act of 1921, 42 Stat. 212，官方法条：https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-42/pdf/STATUTE-42-Pg212.pdf 。
[13] 1947《中華民國憲法》，中华民国总统府官方中文法条，A：https://www.president.gov.tw/Page/284/1241 ；英文官方译文：https://english.president.gov.tw/Page/94 。本文分析1947年原有条文，不将后续增修或执行事实倒写回1947年。
[14] Hunter v. City of Pittsburgh, 207 U.S. 161 (1907), pp. 178–180, official U.S. Reports; municipal-consolidation comparator only; the opinion reserved certain proprietary-property issues. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USREPORTS-207/pdf/USREPORTS-207-161.pdf 。
[15] 1935《浙江民政月刊》第5卷第4期，第7、8、15、16、17、29表（第16表原印与目录均标「二十二年度」），原印第8、9、18—20、35—36页。原印影像核验范围：第8、9、18—20、35—36页，其中第17表第20页合计与附注、第29表第36页合计已核；县别/机关别各行及统计编制说明尚未独立逐行校核。A仅限所见表题、观察年度、合计与附注；不据此证明县库实付、实际征兵、枪械配发或军令指挥。https://commons.wikimedia.org/wiki/File:NLC404-01J002066-24536_浙江民政月刊_1935年5卷4期.pdf。
[16] 1912《江西省臨時約法》第3、4、8条及1911《中華民國鄂州臨時約法》第3、60条（第60条方括号文字为转录所见，原印待核），后出历史电子转录，B-TEXT；原始1912/1911刊本及实施未核。https://zh.wikisource.org/zh-hans/江西省臨時約法 ；https://zh.wikisource.org/zh-hans/中華民國鄂州臨時約法 。
[17] 徐杨，〈“国联”调查报告与20世纪30年代浙江新式交通建设的重估〉，《史林》2026年第1期（总220期），44—53、218页。此次仅核读期刊公开摘要及参考文献脚注（特别是县办道路约1,735公里、截至1932年、筹资渠道的脚注），未取得论文全文；C级二手线索，不替代1933原始道路表。https://lwbi.cbpt.cnki.net/portal/journal/portal/client/paper/eb48dd9c8caee4cb83c54faa982fe3d2 。
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